Однак ми чуємо спокійні й уже звичні запевнення посадових осіб про те, що державний борг ще не досяг критичних позначок. Вони викликані аж ніяк не злим наміром, а нестачею інформації та відсутністю системи її аналізу. За цих умов важко уявити більш пріоритетне завдання для стабілізації економіки нашої держави, ніж запровадження єдиної системи управління держборгом.
Національний резервний банк був однією з перших комерційних структур, які почали активно працювати на ринку боргових зобов’язань. Українські борги в портфелі нашого банку посідають значне місце — близько $ 600 млн., і ми працюємо з ними от уже четвертий рік. Досвід цієї роботи дозволяє мені як керівникові банку зробити, можливо, й сміливий, але відвертий висновок: незважаючи на всю гостроту проблеми в Україні сьогодні немає навіть цілісної концепції управління держборгом. Ця найважливіша з точки зору державної незалежності проблема, по суті, зведена до рівня періодично здійснюваних Міністерством фінансів платежів на користь кредиторів у рахунок погашення та/або обслуговування накопиченої заборгованості або до узгодженого з ними перенесення термінів цих платежів (так звана реструктуризація, на зразки якої був особливо багатий кінець 1998 року).
Ситуація, що складається не на користь України, різко контрастує на тлі результатів, досягнутих у цій сфері розвиненими країнами та багатьма країнами, що розвиваються.
Відомо, що критикувати набагато легше, ніж пропонувати щось конструктивне. Тому перейду до конкретних пропозицій.
ПЛАНУВАННЯ
Необхідно ідентифікувати — у формі директив, які щорічно затверджуються — цілі управління державним боргом. Мається на увазі запровадити в адміністративному порядку прийнятні за нинішніх умов і з урахуванням кон’юнктури світових фінансових ринків показники стану заборгованості наприкінці 1999 року.
Практика свідчить, що для ефективного управління боргом недостатньо самих лише узагальнених лімітів, які затверджуються Верховною Радою в Законі «Про Програму державного зовнішнього запозичення» на кожен рік (наприклад, граничні розміри державного боргу та нові позики). Треба запровадити такі показники, як прийнятний (орієнтовний) розмір відсоткових ставок і відсоткових платежів; валютна структура боргу та його терміновість; співвідношення між боргом, утвореним на умовах фіксованої та плаваючої відсоткових ставок; обсяги залучення нових кредитів за «наміченою ціною».
Ці директиви, а також супутні їм фінансові плани та ризики мають бути максимальною мірою транспарентними для осіб, які безпосередньо проводять операції щодо управління державним боргом. Останнє означає, що працівники Мінфіну та уповноваженого на те банку мають безпосередньо брати участь у підготовці директив і усвідомлено приймати зобов’язання, виконуючи їх у подальшій практичній діяльності.
ОЦІНКА ОПЕРАЦІЙ
Доцільно, на мій погляд, запровадити порядок, відповідно до якого систематично проводитиметься фінансово-економічна оцінка фактичних результатів проведення як кожної окремої операції у сфері залучення кредитів і управління боргом, так і стану боргового портфеля загалом. За нашими даними, нині така робота не проводиться або, принаймні, її результати не оприлюднюються.
Тим часом боргові агентства закордонних країн використовують кілька методик для проведення відповідної оцінки. У їх числі — методи базових вартісних оцінок (basis point methods), аналіз розриву та дюрації (gap and duration analysis), довершений попередній аналіз (efficient frontier analysis), моделювання за схемою «вартість проти ризику» (value-at-risk simulation).
ВІДСТЕЖЕННЯ КОН’ЮНКТУРИ
Важливо створити передумови й запровадити порядок, відповідно до якого Мінфін країни самостійно або спільно з уповноваженим банком постійно відстежував би розвиток кон’юнктури на окремих кредитних ринках (внутрішньому та зовнішньому, короткостроковому та довгостроковому) в розрізі контролю за зміненням валютних курсів і відсоткових ставок. Як основа проведення цієї роботи могли б використовуватися такі методики, як складання кривих форвардних операцій (forward curves) і кривих прибутковості облігаційних позик (the shape of the yield curves); кореляція відсоткових ставок і валютних курсів у її історичній перспективі і т.ін. Багато також залежить від правильного розуміння поточних преференцій і запитів інвесторів, обліку глобальних показників розвитку світової економіки.
Подібне «сканування» має розповсюджуватися як на вивчення можливостей щодо залучення нових кредитів, так і на управління наявним борговим портфелем.
ПІДТРИМКА КОНТАКТІВ З КРЕДИТОРАМИ
Без постійного зв’язку з кредиторами та інвесторами, причому не на епізодичній, а на регулярній основі, у справі управління держборгом не обійтися. Кредитори та інвестори мають право розраховувати на правдиву інформацію про потреби країни в позикових коштах у контексті ухваленої стратегії розвитку.
На практиці уявляється необхідним негайне ухвалення та реалізація постанови уряду про відправлення до провідних фінансових центрів світу постійних представників Мінфіну на посадах фінансових аташе посольств і видання періодичного (не рідше ніж раз на квартал) інформаційного бюлетеня, що за своєю структурою та інформацією відповідає проспекту емісії європозики.
АКТИВНЕ УПРАВЛІННЯ БОРГОМ
Найбільш важливим уявляється перехід від формального виконання зобов’язань за кредитними угодами, тобто зобов’язань платити в повному обсязі і відповідно до строків, до використання методів активного управління борговим портфелем. Мається на увазі, що після того, як визначено цілі та проведено аналіз стану фінансових ринків, мають застосовуватися методи цільового впливу на структуру, включаючи терміни боргового портфеля.
Вибір позикових інструментів (глобальний або європозика, закрита або публічна підписка, комерційні папери тощо), а також часу здійснення емісії — все це має бути орієнтоване на використання оптимальних ринкових умов. За активного управління боргом нормою є застосування «попереджувальних» позик, створення значних розмірів ліквідності, зворотний відкуп власних боргових зобов’язань. В останньому випадку мають розв’язуватися такі завдання, як підтримка ринку цих фінансових інструментів та/або заміна боргу з менш сприятливими умовами випуску на більш сприятливі.
УПРАВЛІННЯ РИЗИКАМИ
Безперервний моніторинг кредитних ризиків — одна з обов’язкових умов успішного управління боргом. За активного підходу до цієї діяльності та використання операцій «своп» потрібна добре поставлена система оцінювання та управління ризиками, наприклад, шляхом прийняття лімітів щодо цих операцій, а також застосування жорстких вимог до рівня кредитних рейтингів інвесторів/кредиторів. Останні повинні мати, як мінімум, довгостроковий кредитний рейтинг на рівні АА. Крім того, має бути розроблено юридичну процедуру нейтралізації (неприйняття) таких ризиків.
ЕТАЛОННИЙ БОРГОВИЙ ПОРТФЕЛЬ
Важливо запровадити систему оцінки ефективності вже проведених операцій щодо залучення нових позик і управління боргом. Найбільш поширений метод — це формування «еталонного» боргового портфеля (benchmark), з яким має постійно порівнюватися фактично наявний борговий портфель. Цей метод необхідно використовувати спільно з дотриманням принципу своєчасної та всеосяжної звітності. Крім оцінки власної діяльності, бажано систематично оцінювати й роботу окремих банків-партнерів.
РОЗПОДІЛ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
Необхідно забезпечити окреме проведення операцій щодо прийняття на себе ризиків (залучення позик) і щодо подальшого аналізу стану боргового портфеля в сенсі його підлягання ризикам. Це може бути досягнуто шляхом, наприклад, зосередження операцій щодо залучення позик і кредитів в уповноваженому на те банку за умови здійснення функцій аналізу і контролю за ризиками з боку Мінфіну.
КАДРОВЕ І ТЕХНІЧНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
Кадри, їх підготовка, відповідні комп’ютерне і програмне забезпечення, рівень оплати праці персоналу — все це важливі складові успіху. Вважається, що «інвестиції» в систему управління держборгом є одними з найбільш «прибуткових», оскільки забезпечують істотне (нерідко на сотні мільйонів доларів США) скорочення витрат щодо погашення та обслуговування заборгованості і зменшення ризиків.
Аналіз даних про стан і управління держборгом України свідчить про неблагополучну ситуацію. Судіть самі, за умови високих темпів зростання державного внутрішнього і зовнішнього боргу в українську систему управління держборгом практично не було вкладень. Розв’язання багатьох питань можна знайти шляхом створення позабюджетного Фонду розвитку, джерелом поповнення якого могла б стати частина коштів, зекономлених внаслідок застосування методів активного управління заборгованістю.
МОТИВАЦІЯ
Необхідно стимулювати дух новаторства і заповзятливості серед персоналу, який працює із зовнішнім боргом, використовуючи для цього спеціально розроблені схеми оплати праці. Аналогічний підхід доцільно застосовувати і стосовно банків — стратегічних партнерів уряду в здійсненні позик і управління зовнішнім боргом. Більше того, директиви, що затверджуються, повинні мати положення, які допускають певний простір для помилок: в умовах нестабільності на фінансових ринках відома «терпимість» до прорахунків є нормою.
І останнє. Бажано не замикатися в національній системі управління боргом, а активно брати участь у міжнародних форумах, що об’єднують як позичальників (the Government Borrowers Forum), так і інвесторів (Global Borrowers and Investors Forum).
Перераховані недоліки системи управління держборгом, що склалася в Україні, будуть впливати серйозним чином на темпи виходу з нинішньої фінансової кризи. Для зміни ситуації уряду України видається доцільним здійснити такі заходи тактичного і стратегічного характеру:
1. Провести великомасштабну операцію щодо відкупу з повторного ринку боргових зобов’язань України. Джерелом необхідних ресурсів могли б стати позики зацікавлених фінансових інститутів (банків) Заходу і/або кошти, які надходять у рахунок погашення країнами-дебіторами своїх зобов’язань перед Україною.
2. Звернутися до країн, які є основними кредиторами України, з пропозицією переглянути боргові вимоги до України із тим, щоб привести у відповідність із реальними можливостями бюджету щорічні платежі України в рахунок обслуговування державного боргу. Досвід Болгарії і Польщі, які домоглися списання і реструктуризацій своїх фінансових зобов’язань перед Паризьким клубом і які швидко відновили (особливо Польща) свої кредитні рейтинги, свідчить про наявність принципової можливості врегулювати борг за цією схемою.
Більше того, щоб зберегти можливість у майбутньому ще раз поставити питання про перегляд умов урегулювання, доцільно домагатися не зменшення основної суми боргу, а скорочення обслуговування заборгованості, тобто багаторічної реструктуризації за пільговою (в межах 1,5% річних) ставкою за відстрочку. Хоча нині цей захід вживається до відносно менш розвинених держав, складне економічне і фінансове становище, в якому опинилась Україна, створює цілком солідну «базу аргументів» на користь необхідності прийняття цього рішення.
3. Запропонувати міжнародним фінансовим організаціям рефінансувати платежі, які Україні необхідно виплатити їм 1999 року в рахунок погашення і обслуговування заборгованості, що накопичилася.
4. Погодити з державами — нечленами Паризького клубу умови погашення заборгованості, сумірні з умовами, отриманими від клубу, запропонувавши їм ширше використати товарну схему погашення цього боргу за умови досягнення прийнятного періоду погашення.
5. Розробити концепцію управління державним боргом України, включаючи середньострокову стратегію внутрішніх і зовнішніх позик.
6. Створити Фонд управління державним боргом України (в розмірі не менше ніж $1 млрд.), в завдання якого входила б підтримка повторного ринку боргових зобов’язань України як елемента підвищення кредитного рейтингу країни, а також управління ризиками, супутніми операціям щодо погашення і обслуговування держборгу.
7. Подати до вищого законодавчого органу країни законопроект «Про державний борг України», визначивши в ньому адміністративну і карну відповідальність за неприйняття рішень або прийняття економічно невиправданих рішень у сфері управління держборогом.
8. Розробити і почати реалізовувати програму підготовки національних кадрів для федеральної і місцевих систем управління державним і муніципальним боргом.
9. Погодити з Національним банком України порядок збору й аналізу даних про стан і динаміку зміни валового зовнішнього боргу України, який розуміється як сума державного зовнішнього боргу, зовнішнього боргу суб’єктів і муніципальних об’єднань, а також осіб — резидентів України.
