Головна мета бюджету — сприяти розвитку економіки та задовольняти
найнеобхідніші потреби суспільства. Виходячи із цього, під час розробки
та ухвалення бюджету, з одного боку, має визначатися величина мінімально
необхідних видатків, а із iншого — можливості забезпечення їх відповідними
надходженнями. Щодо першого, то в українському законодавстві є низка законів,
які визначають стосовно ВВП показники видатків за рядом статей: на освіту,
медицину, науку. Ці ж законодавчі положення, як правило, містяться і в
бюджетній резолюції, що визначає концепцію дій уряду під час формування
бюджету. Проте ні вимоги законів, ні бюджетна резолюція ще жодного разу
не були виконані урядом у повному обсязі. І пояснюється це тим, що заплановані
надходження до бюджету не можуть на 100% забезпечити покриття видаткової
частини навіть у мінімально потрібному обсязі. Погляньмо, наскільки це
відповідає дійсності.
Розміри надходжень до бюджету визначаються, виходячи із
прогнозованої величини ВВП і законів, що визначають базу оподаткування
і розмір податків. Чинне податкове законодавство дозволяє збирати доходи
до бюджету на рівні 38—40% од ВВП. Чому ж планують зібрати 24—25%, а збирають
фактично 18—19%, живими ж грошима іще менше? Посилання на ухиляння від
сплати податків і «тіньову економіку» в цьому випадку недоречне, оскільки
ми оперуємо офіційними показниками ВВП. Справа в іншому. Шість останніх
років чітко простежується тенденція зменшення частки ВВП, що перерозподіляється
через бюджет. Якщо на початку 90-х вона становила близько 70%, то на 2000
рік заплановано тільки 24,4%. І це за умови фактично незмінного податкового
законодавства. Якоюсь мірою це можна пояснити зменшенням частки прибутку
в структурі ВВП, але не настільки, щоб пояснити таке падіння. Істина полягає
в іншому, а саме: у вимогах МВФ та Світового банку розподіляти через бюджет
не більше як 22— 23% од ВВП, що є показником, визначеним для країн, які
розвиваються. У розвинених країнах цей показник становить 30—35%. На перший
погляд, вимога начебто правомірна: в умовах перехідної економіки на проведення
структурних змін і розвиток виробництва потрібні додаткові кошти. Проте
в українських умовах вивільнені від бюджетного перерозподілу гроші йдуть
не на розвиток виробництва, а становлять приватний капітал, який або втікає
за кордон, або йде на задоволення власних потреб вузького кола осіб. Через
згадані вимоги складається парадоксальна ситуація: уряд, маючи змогу збалансувати
доходи і мінімально необхідні видатки, повинен щорічно зменшувати видатки
бюджету, щоб забезпечити неперевищення визначеного показника розподілу
коштів через бюджет. Цікаво, що цей показник не закріплений у жодному законі
і не має юридичної сили. Однак уряд щороку успішно вирішує завдання, як
не зібрати до бюджету коштів більше, аніж вимагають міжнародні фінансові
організації.
Інструментом для цього є система бюджетних пільг, які надаються
урядом наближеним до влади державним і комерційним структурам, таким чином
убиваючи двох зайців: і показник не перевищується, і «близькі люди» не
ображені. Ось тільки в програші залишається вся бюджетна сфера, яка фінансується
гірше, аніж визначено законами. Про ці податкові пільги народні обранці
постійно згадують протягом майже всього року, але раптово «забувають» про
це джерело додаткових надходжень, тільки-но починається розгляд проекту
бюджету у ВР. А ви запитуєте, де взяти гроші?
Таким чином, під час складання бюджету, його секвестрування
та виконання виконавча влада порушує Конституцію і закони, що в деяких
випадках передбачає кримінальну відповідальність. Неодноразово на ці порушення
вказувала Рахункова палата, але ще не було жодного випадку, щоб хтось із
винуватців відповів перед законом. Щоб виправдати себе, нам розповідають
про нестачу коштів, яку самі ж собі і створюють, а це вже щось нове в юридичній
практиці і так далеко можна зайти. Та й із боку народних депутатів не спостерігається
великого бажання змусити уряд поважати закони, ухвалені ними ж самими,
або хоча б виправити порушення в поданому проекті бюджету. Усе відбувається,
як у відомій байці Глібова: «...а кіт ковбаску наминає, неначе й не до
нього річ».
Доти, доки ВР не вимагатиме від уряду під час формування
проекту бюджету дотримання відповідних українських законів, а не вимог
міжнародних фінансових організацій і прийматиме такий проект на розгляд,
а виконання Закону про бюджет і невідворотність покарання за його порушення
не стане нормою, — бюджетний процес буде лише марною втратою часу. Навіщо
ухвалювати закони, які не виконуються? Запитання, звичайно, риторичне...
Київ
КОМЕНТАР
Справді, в нашій державі виникає парадоксальна ситуація:
наприкінці року в ході бюджетного процесу і уряд, і народні депутати ревно
відстоюють свої позиції, а коли бюджет ухвалюється, всі забувають про нього,
і він, як правило, не виконується.
Друга теза автора наголошує на недостатності частки ВВП,
яка розподіляється через наш бюджет. Наприклад, держбюджет на 1996 рік
передбачав, що через нього буде перерозподілено 22,2% ВВП. Фактично ж було
перерозподілено лише 15,3%. 1997 року — 21,6%, фактично — 18%. 1998 року
передбачалося 21%, фактично — 15,7%. Цього року ситуація приблизно така
ж. Автор правильно порушує питання про те, що рівень перерозподілу визначається
наявністю законодавчої бази, яка дозволяє збирати саме таку кількість податків.
Хто ж у такому разі не виконує закони, кого треба покарати? На жаль, до
цього в нас ніколи не доходило. Ми ще жодного разу не докопалися, хто санкціонував
незаконні пільги і хто винний у тому, що утворюється недоїмка до бюджету,
яка нині становить 7,5 млрд. гривень? Цю проблему варто порушувати і досліджувати.
Проте автор не правий, коли звинувачує МВФ у тому, що саме
він ставить перед Україною вимогу низького рівня перерозподілу ВВП бюджетом.
Я передивився всі меморандуми з МВФ і переконався, що такої вимоги в них
немає. Це «самодіяльність» нашого уряду. Я повністю згодний з автором у
тому, що закон про бюджет треба виконувати, так само як і інші наші закони.
Доки ми цього не навчимося, доти можна розглядати як не зовсім актуальне
завдання збільшити частку ВВП, що перерозподіляється бюджетом. Адже навіть
і те, що ми записуємо в закон про бюджет, не виконується. Отже, добившись
справжньої, а не на словах бюджетної дисципліни, можна буде подумати і
про нарощування згаданої частки, що, природно, збільшить асигнування на
освіту, науку, охорону здоров'я і довкілля.
Віктор МЕЛЬНИЧУК, заступник голови Рахункової палати України,
кандидат економічних наук
