Міністр регіонального розвитку та будівництва України пояснив, чому центральна влада так багато говорить про реформу місцевого самоврядування і так неохоче ділиться повноваженнями з місцевою владою.
— Міністерство регіонального розвитку та будівництва, яке ви очолюєте, стало ініціатором нового сплеску зацікавлення до необхідності проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи. Про неї говорять вже давно. Проте, якщо її все немає, можливо, вона й не потрібна?
— Ми повинні були провести адмінтерреформу відразу ж після відновлення Україною своєї незалежності. Якщо не 1992-го, то принаймні у 1993—1994 роках. Але тоді ми спромоглися лише створити комісію, яку очолив тодішній президент України Леонід Кравчук. Результатом роботи комісії стала Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена указом президента України в липні 1998 року. Але, на жаль, її не реалізували. І після 18-ти років з часу відновлення незалежності України ми не маємо ефективної влади. Ні державної, ні місцевої.
— Ви вважаєте, нинішній розгардіяш у владі пов’язаний із тим, що українська влада просто «заговорила» вкрай необхідну реформу?
— Непроведення реформ — основна причина розгардіяшу. Нова влада функціонує за старими радянськими принципами, на території, на якій вона не може вчасно надавати якісні послуги. Влада не є ефективною, тому не може реалізувати перетворення, які б допомогли нашій державі швидко розвиватися. Чому? Тому що немає інструменту для проведення дієвої політики. Ми не сформували ефективний механізм реалізації публічної влади ні у сфері державного управління, ні у сфері місцевого самоврядування.
Щодо місцевого самоврядування, то воно за своєю природою суперечить державному диктату і може розвиватися тільки в умовах свободи. Держава об’єктивно зацікавлена в розвитку місцевого самоврядування, тому просто змушена сприяти цьому. Але дуже важливо, щоб державна опіка не була обмежуючою, щоби в цих «опікунських» обіймах не задушили місцеве самоврядування. Воно має вирости і розвиватися знизу природнім шляхом, за підтримки держави та під її контролем. Ви погляньте, щороку кількість надаваних органами місцевого самоврядування управлінських і громадських послуг зростає, підвищуються й вимоги до їхньої якості, з’являються альтернативні джерела послуг, від органів місцевого самоврядування вимагається не тільки відкритість, прогнозування, врахування змін зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв’язку з отримувачами послуг, а й націленість на інновації, пошук нових методів діяльності.
Усе це передбачає розвиток місцевого самоврядування з урахуванням сучасної парадигми управління, в основі якої лежить нова управлінська культура, спрямована на споживача-громадянина, і оптимальне, з точки зору отримання кінцевого результату, — задоволення його потреб та інтересів — співвідношення централізації — децентралізації, політичного — адміністративного управління, муніципального управління — менеджменту.
Для побудови системи управління на місцевому рівні, яка дозволить створити повноцінне для розвитку людини середовище, необхідно провести між видами публічної влади перерозподіл функцій і повноважень, створити збалансовану систему, яка продукує управлінські та громадські послуги на всіх рівнях управління.
ПРО МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЗАБУЛИ...
— Ми згадуємо про адмінреформу лише напередодні виборів, коли треба змінити Конституцію, залишитися при владі...
— Навіть і тоді не згадуємо. Пригадайте 2004 рік. Тоді внесли зміни до Конституції, а про місцеве самоврядування забули. Що ми маємо у місцевому самоврядуванні? Як система воно в нас фактично не діє. До такого його стану призвели останні вибори 2006 року, які пройшли за партійними списками. Згідно з чинним законодавством, завдання районних і обласних рад — реалізовувати спільні інтереси відповідних територіальних громад: сільських, селищних та міських.
Після виборів за партійними списками у нас у районних та обласних радах немає представників усіх територіальних громад, котрі входять до складу відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Найчастіше домінують представники районного чи обласного центру. Наприклад, у Дніпропетровській області понад 60% депутатів обласної ради є представниками обласного центру. Питання риторичне, чи ця обласна рада представляє спільні інтереси територіальних громад усієї області?
Немає механізму виявлення та реалізації спільних інтересів територіальних громад. Тому місцеве самоврядування як система не діє. Обласна рада ухвалює свої рішення, районна — свої, міська — свої. І кожен вважає, що він діє правильно. Але головна проблема місцевого самоврядування — відсутність належного фінансово-матеріального забезпечення під виконання визначених за ним законом повноважень. У 2001 році, після прийняття Бюджетного кодексу, міста — обласні центри — отримали можливість бути більш-менш незалежними. Проте вже менші міста цього не мають. А села і селища у нас і поготів на 90% дотаційні. З них 95% — глибоко дотаційні. Та й залиш цим громадам усі 100% податків, що збираються там, — це не вирішить навіть питання оплати праці працівників сільради, не кажучи вже про розвиток. Тому, наголошую, необхідно сформувати матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування.
— А держава надає якусь матеріальну підтримку селам і малим містам?
— 2008 року було виділено на розвиток сільських територій 602,05 млн. грн. субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток. Минулого року уряд вносив пропозицію передбачити в Державному бюджеті також кошти субвенції на соціально-економічний розвиток малих міст в розмірі 1 млрд. грн. Це надало б значну підтримку малим центрам активності, допомогло б малим містам зберегти робочі місця й забезпечити населення навколишніх сіл роботою. Але, на жаль, зміни до закону «Про державний бюджет України на 2008 рік» так і не було схвалено парламентом.
Але сьогодні перед Україною постали нові виклики, які є вкрай загрозливими для нашого майбутнього. В першу чергу йдеться про стрімке падіння чисельності населення, передусім сільського. Знелюднення територій, тихе умирання сотень сіл, зростання кількості непрацездатного населення є дуже тривожними симптомами для держави сьогодні, а їхні наслідки у недалекому майбутньому можуть бути взагалі непрогнозованими. Причому найшвидше зникають малі сільські громади. І йдеться не тільки про природне вимирання. Молоді сім’ї переселяються у великі селища, містечка, де є робота. Якщо протягом останніх п’яти років зменшення міського населення тримається на рівні приблизно 0,3% на рік, то щороку чисельність сільського населення зменшується на 1%, тобто в три рази швидше! Відтак зменшується частка сільського населення серед усього населення України. Проте, незважаючи на це, Україна досі залишається найменш урбанізованою державою серед європейських країн. Адже у нас за статистикою на селі проживає майже 31,5% населення. Але про що говорить світова та європейська практика? У сільському господарстві цих країн працює, як правило, не більше ніж 4—5% населення. У той же час проживає на селі 20—25 відсотків населення. Це свідчить, що значна частка тих, хто проживає в селі, їздить на роботу до найближчого міста.
Така практика складається і в Україні. Проте вона має суттєві відмінності, оскільки у нас значна кількість сільського населення, яке статистика ще вважає сільським, насправді працює й живе у великих містах, передусім у містах-мільйонниках, адже саме там відбувалося пожвавлення виробництва, будівництва та торгівлі, що потребувало значної кількості робочих рук. Переїзд до великого міста — це серйозний психологічний стрес для сільської людини, водночас це й серйозна проблема для самого міста, яке починає захлинатися від неконтрольованого зростання чисельності мешканців. Але саме сільське безробіття, яке значно перевищує рівень безробіття міського населення, гонить людей у міста. Особливо це стосується сіл поза зоною економічного притягання, тобто місць, де працює більшість мешканців найближчих сіл. Для обласних центрів — це до 30 км, для районних центрів — до 15 км, для містечок, селищ — 10—15 км. Наше завдання полягає у тому, аби люди мали можливість проживати там, де їм комфортно, і мати роботу неподалік від проживання.
— Влада може це якось змінити?
— Може, й зобов’язана. Для цього вона мусить впроваджувати політику формування дієздатних громад, котрі мають належну фінансово-матеріальну основу та необхідну соціальну й інженерну інфраструктуру для виробництва публічних і громадських послуг та цільово допомагати розвитку малих міст.
— А під час виборів?
— Лише в тому випадку, коли реформа місцевого самоврядування стане складовою політичної реформи, тільки тоді. Але поки ми не проведемо адміністративно-територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування, поки ми не сформуємо дієздатні місцеві громади — доти ми тупцюватимемо на місці або просуватимемося, як сплутані.
— А як це треба сформувати і хто це може зробити?
— Міністерство регіонального розвитку та будівництва запропонувало закон про нову державну регіональну політику. Ми ж підготували закон про адміністративно-територіальний устрій, не висмоктавши його з пальця чи поклавши на папір після глибокого аналізу побаченого на стелі. Ми опрацювали кожну область і зібрали величезний масив унікальної інформації, з паспортами кожного населеного пункту, знаючи, що там є, куди люди їздять працювати, де вони отримують соціальні послуги і так далі. Ми змоделювали, відповідно до розробленої методики, прийнятний за даних умов адміністративний устрій, обговорили його з місцевою владою, представниками територіальних громад. Окрім того, ми запропонували їм самим сформувати такі проекти, щоб потім у дискусії вийти на спільне рішення.
— О, знову будуть перекроювати, об’єднувати-роз’єднувати села та райони... Навіщо?
— Щоб створити дієздатні територіальні громади через формування їхньої територіальної та фінансової основи. Якщо територіальна громада не матиме достатньої фінансової основи, то як вона зможе розвиватися?
— А де місцеві громади можуть взяти необхідні кошти?
— Це — частина адміністративної реформи, і пов’язана вона вже зі зміною податкової, бюджетної систем і міжбюджетних відносин. Яку ми маємо картину сьогодні? До прикладу, коли взяти податок на прибуток підприємств у перерахунку на одну особу по областях, ми побачимо, що у найбагатшому регіоні ця сума становить близько 4300 грн. на рік, у найбіднішому — 129. За такої диспропорції неможливе застосування жодних принципів «справедливого розщеплення» цього податку між регіоном та державою.
Ми (Мінрегіонбуд. — Ред.) дали відповідь на ці та інші питання у концепціях і законопроектах: Концепція нової державної регіональної політики, Концепція реформи місцевого самоврядування, Концепція реформи адміністративно-територіального устрою та інші. Вони є на сайті міністерства і висять там уже приблизно рік. Ці концепції і законопроекти проекспертовано Радою Європи, обговорено на міжнародних конференціях, в кожному регіоні України. Зараз потрібна лише політична воля до реалізації, а не балаканина.
НА СЕЛІ ВИМАГАЮТЬ РЕФОРМ
— Та хто ж у рік президентських виборів цим займатиметься? Треба було цю реформу проводити, коли Донбас хотів виокремитися. Адже владу ніхто не віддає. Її можна лише взяти. Чи є такі люди в регіонах, що готові скубатись із центральною владою за перерозподіл повноважень?
— На місцях волають і вимагають проведення реформ. У травні відбулася нарада із сільськими та селищними головами під головуванням прем’єр-міністра Юлії Тимошенко. Половина виступаючих на пленарному засіданні говорили про це. У секції, де я головував, майже кожен говорив про це. Внизу розуміють, що поки не відбудуться ці реформи, ніхто із селищних голів не має шансу бути успішним, він не має доброго інструменту для реалізації тих обіцянок, які він давав, коли йшов на вибори. І більше того, ніхто не задоволений своїм життям у територіальній громаді, бо не вирішуються проблеми, які накопичилися за багато років, оскільки немає ні належних повноважень, ні ресурсів для їхньої реалізації, або ж немає людей, які здатні ефективно використовувати ці повноваження та ресурси.
— Василю Степановичу, ну не буде зараз такої реформи, не для цього нині ділять майбутню владу, щоб її віддавати на місця...
— Ви знаєте цей вислів: політик думає про наступні вибори, а державний діяч — про державу? Якби в нас були такі діячі 15 років тому, ми провели б адміністративну реформу. Якщо б вони були зараз, то ми зараз би приймали відповідні державні акти і через консенсус еліт виходили на планування того, що, як і коли потрібно зробити. Але я реаліст, тож розумію: коли політичні діячі бояться починати реформу, бо вони бояться втратити в іміджі, то невеликий ступінь ймовірності, що вона буде проведена найближчим часом.
Те, що проблема реформ перезріла, не викликає сумніву. Те, що еліта не дозріла до реформи, також не викликає сумніву. Я сподіваюся, що під час цієї виборчої кампанії наші політики подорослішають, що спілкування з місцевою владою, людьми допоможе їм переосмислити ситуацію, і після виборів суспільство матиме їхню волю до проведення цих конче потрібних реформ, і в першу чергу реформи місцевого самоврядування. Небагато що зміниться в нашому житті, якщо перекроять повноваження Президента чи прем’єр-міністра, комусь із них щось додадуть чи відберуть, а формування дієздатних територіальних громад — перетворить усю державу.
— Це зараз мало кого хвилює...
— Пересічного громадянина, наприклад із села, не хвилює. Для президента чи прем’єр-міністра, можливо, гостро стоїть питання, хто це буде робити: Іван Петрович чи Петро Іванович. А жителю села це байдуже! Але що робиться чи не робиться на селі — не байдуже! Що може сільський голова зробити, що може сільська рада? Як вона може вирішити проблеми селянина? Оце йому не байдуже. Якщо вона може їх вирішити, то він, можливо, й прізвища не буде пам’ятати тих урядовців із Києва.
ОДНА З ГОЛОВНИХ ПРОБЛЕМ — ДЕФІЦИТ КВАЛІФІКОВАНИХ ФАХІВЦІВ
— Центральна влада говоритиме про реформу і займатиметься нею, але вона ніколи не віддасть владу на місця. Чи готова місцева влада відібрати частину повноважень у центральної?
— На жаль, зараз ми маємо те, що ви кажете. І центральна влада може дуже серйозні аргументи навести. Головний із них — відсутність підготовлених кадрів, які зможуть кваліфіковано займатися справами територіальних громад. Нас запитають: а скільки у вас належно підготованих сільських голів?
— Так їх не переоберуть, знайдуть інших...
— Але все одно виберуть людей непідготованих, які не знають добре законодавства, не вміють використовувати владні важелі і тощо. Освітній рівень посадових осіб місцевого самоврядування та підготовка депутатів місцевих рад у багатьох випадках не дозволяє їм кваліфіковано виконувати покладені на них повноваження та обов’язки. З майже 99 тисяч посадових осіб місцевого самоврядування лише 64,7% мають повну вищу освіту. Корпус працівників органів місцевого самоврядування щороку оновлюється приблизно на 20%, що вимагає проведення відповідної підготовки новопризначених працівників. З більш ніж 230 тисяч депутатів місцевих рад на кожних чергових виборах 40-60% обираються вперше. Отже, в основній своїй масі вони не мають відповідної підготовки та досвіду для здійснення депутатських повноважень. А при розгляді кожного із важливих для соціально-економічного розвитку сільських територій питань ми постійно повертатимемося до ефективної місцевої влади, до її спроможності вирішувати поставлені перед нею завдання.
Тому нам треба розгортати підготовку фахівців для місцевого самоврядування. Національна академія державного управління при Президентові України в основному готує фахівців для державного управління. Концепцію підготовки фахівці для місцевого самоврядування на базі Академії муніципального управління Кабінет Міністрів затвердив. Тепер завдання полягає в організації їхньої підготовки.
