Перше засідання Держради, яке відбулося позавчора, стало ще одним кроком, принижуючим роль Ради Федерації. Воно також показало, що Держрада по суті — п’яте колесо, абсолютно зайве в державному механізмі країни. І Путіну треба ще небагато часу, щоб знайти стіну, до якої пришпилити цей антикваріат, що нагадує про губернаторську вольницю за часів Єльцина.
Коли Борис Миколайович на самому початку десятиліття запропонував регіонам брати стільки суверенітету, скільки вони можуть проковтнути, він і не підозрював, з якою ненажерливою публікою має справу. Один Шаймієв скільки з’їв... Губернатори, кожний з яких виявився пристойним Гаргантюа, вже були близькі до того, щоб обгризти повноваження Центру до самих кісток, як вибивала Путін рішуче попросив їх з ресторації.
Зрозуміло, за це президентовi довелося витримати черговий шквал звинувачень в диктаторських замашках, зневаженні принципів федералізму і демократії. Насправді ж мова йде про відновлення елементарної керованості держави, а з губернаторами, за російськими мірками, Путін, можна навіть сказати, ліберальничає. Заходи, здійснювані ним, здаються жорсткими лише від недооцінки ніким і нічим не обмеженого губернаторського самовладдя, встановленого в переважній більшості з 89 конституційних суб’єктів Російської Федерації.
І було б півбіди, якби мова йшла тільки про фактичне повсюдне невиконання федеральних законів, яке можна було б трактувати як ненавмисне їх порушення. На практиці ж регіони, які в Росії, на відміну від України, мають право приймати власні закони, зайнялися підведенням під беззаконня юридичної бази. Губернатори (бо парламенти автономних республік і губернські думи країв і областей в більшості випадків їм абсолютно підконтрольні) розмили єдиний правовий простір через прийняття сотень, а то і тисяч місцевих законів і нормативних актів, які докорінно суперечать Конституції Росії, порушують як встановлений нею режим розподілу повноважень між Центром і регіонами, так і елементарні права і свободи громадян.
Класичним прикладом став сталінсько-драконівський режим прописки іногородніх в Москві, введений Лужковим, і його публічно виражена незгода виконувати рішення Конституційного суду з цього питання. Середньовічні обмеження на свободу пересування громадян, товарів, капіталів і послуг по Росії ввели і багато інших губернаторiв. А завдяки практиці узгоджень з ними кандидатур на посади керівників судів, силових і податкових структур федеральна Феміда виявилася або утриманкою, або і взагалi полонянкою поважних губер-князів.
Шаймієв і зовсім записав у своїй казанській конституції, що Татарстан — асоційована з Росією суверенна держава. Тува зафіксувала за собою право вийти, коли заманеться, зі складу Росії. Кірсан Ілюмжінов наказав калмикам жити за Степовим уложенням XVII ст. — це все одно, якби зараз Путін відновив Соборне уложення царя Олексія Михайловича, президент Кучма надав юридичної сили правам і вільностям Війська Запорізького, а монголи надумали жити суворо за Ясою Чингіз-хана.
На такому фоні в багатьох регіонах склалися місцеві абсолютистсько-автократичні режими. «Обраний губернатор через якийсь час бере під свій цiлковитий контроль місцеву бюрократію, — говорить депутат Держдуми Володимир Рижков, який вже багато років спеціалізується на проблемах федералізму. — Потім досить легко підминає під себе силові структури, найбільш прибуткові галузі бізнесу, ЗМІ. Тiльки-но хтось виявляє зайву самостійність — на нього обрушуються всі наявні репресивні засоби. У регіонах настають режими настільки міцні та стабільні, що змінити їх нормальним шляхом неможливо. Без обмежень по термінах вони, ще трохи, і стануть довічними. Цілком ймовірно, що лідер, керуючий 20—25 років авторитарними методами, виростить зміну iз своїх дітей, племінників, зятів, близьких друзів сім’ї. Протидіяти ж клану дуже важко».
За прикладами далеко ходити не треба — вони не далі Уралу. Влада президентів Татарстану і Башкортостану Мінтімера Шаймієва і Муртази Рахімова в межах республік порівнянна з об’ємом повноважень хоч самого Туркменбаші. І Шаймієв, і Рахімов ханствують вже по десятку років, і кінця-краю їхньому правлінню не видно. Добровільно кермо вони навряд чи випустять. Зараз Шаймієв через своє лобі в Держдумі (ціла фракція!) та інші зв’язки в федеральному Центрі фактично вибив собі і ще ряду голів регіонів право балотуватися на третій термін всупереч ухваленому минулого року закону про загальні принципи організації органів влади суб’єктів Федерації, згідно з яким вища посадова особа регіону не може залишатися такою більш двох п’ятирічних термінів поспіль.
Але досі Кремль і зовсім не мав ніяких важелів правового впливу на губернаторів, захищених від Центру подвійним імунітетом. По-перше, з 1993 р. вони прямо обираються населенням, а, по- друге, завдяки дарованому їм Єльциним членству у Верхній палаті парламенту володіли відповідним імунітетом.
Проте членство в Сенаті вони отримали не за спасибі. Рада Федерації була задумана, як і в Україні, в якості більш тверезої, прагматичної і розважливої противаги традиційно лівій і популістській Думі-Раді. І до певного часу покладені на неї надії Рада Федерації абияк виправдовувала. Стали розсудливішими і відклали вбiк свої ідеологічні розбіжності з «режимом Єльцина» навіть десятка зo два губернаторів, які обиралися в 1996—1997 рр. від комуністів — за винятком таких «відморозків», як гекачепіст Стародубцев-Тульський, Лодкін-Брянський або Кондратенко-Кубанський.
Однак лояльність Верхньої палати, як показує Україні російська практика, не автоматична. Вона залежить від сили президента. Поки від Єльцина пахло танковим гаром, Рада Федерації, хоч і з деяким кокетством, штампувала необхідні Кремлю рішення і періодично обдавала холодним душем розпалену Зюгановим Думу. Але тільки-но Борис Миколайович вимушено змінив бойовий парфум на аптечний аромат, прихильний до нього раніше Сенат, підбурюваний нахрапистим мером Лужковим, який мітив на єльцинське місце, загруз в антикремлівській опозиційній інтризі, ринувся на боротьбу з Сім’єю і на захист розпусника-генпрокурора, «схожого» на Скуратова.
Потім маятник гойднувся в інший бiк. Новий президент, який літає на винищувачах, стріляє торпедами і володіє прийомами дзюдо, має холодну голову, гаряче серце і чистi руки, повернув губернаторів до здорового глузду. І вони самі ж себе і висікли, затвердивши путінські законопроекти з реформи вертикалі влади.
Через кремлівську стіну регулярно просочуються чутки про плани зовсім ліквідувати Раду Федерації. Як санітарний кордон між президентом і Думою, цей орган більше не потрібен. У Нижній палаті Путін має одразу дві більшості: на одні випадки — в складі «Єдності», КПРФ і лужковсько-примаковського ОВР; на інші — в особі тієї ж «Єдності», ОВР, «Яблука» і чубайсо-немцовського Союзу правих сил. Але для скасування Ради Федерації необхідно перекроїти Конституцію, а до цього Кремль поки не готовий. Тому були знайдені цілком вегетаріанські новації, які не вимагають коректування Основного закону.
Президент Росії здобув, нарешті, жадане право звільняти губернаторів і розпускати регіональні законодавчі збори. Правда, і те й інше вимагає дуже громіздкої і тривалої юридичної процедури, що вже само по собі виключає інтенсивну кадрову ротацію, подібну до тієї, яка відбувається в корпусі українських голів обласних держадміністрацій, що призначаються. В якості компенсації російські губернатори здобули заповітне право знімати мерів міст.
Губернатори позбавлені відтепер імунітету від судового переслідування, бо з початку 2002 р. повинні скласти з себе повноваження членів Верхньої палати парламенту разом з депутатською недоторканністю. Тим самим покінчено з тією двозначністю губернаторів — одночасно і законодавців, і виконавців — яка суперечить принципу розділення влади. Але і тут губернатори отримали вiдступний — право самим призначати членів Ради Федерації від свого регіону.
Нарешті, видавленим з Ради Федерації губернаторам надали статусну компенсацію у вигляді вже згадуваної тут Держради. Щоправда, найбільш жадібні до влади і почестей регіонали хотіли перетягнути за собою повноваження з Ради Федерації до Держради, але, стикнувшися з опором Кремля, всі цілком задовольнилися членством у найпрестижнішому дискусійному клубі країни — а саме таку роль і заготовлено Держраді.
Таким чином, більшість новацій Путіна губернатори сприйняли цілком спокійно, за винятком створення семи федеральних округів на чолі з повноважними представниками президента — п’ятьма генерал-губернаторами, одним дипломат-губернатором і ліберал-губернатором Кириєнком.
Мирно з головами регіонів вони проіснували лише перших півроку. Тепер, коли з’ясувалося, що зусиллями благословенного Кремлем окружного начальства губернатори позбавляються начальників регіональної міліції, податкової поліції, підгодованих суддів і своїх у дошку прокурорів, які призначалися раніше за їхньою згодою, почалися конфлікти. До того ж, силовики, не розгинаючи спини, копають практично на кожного губернатора. З урахуванням їх багаторічної безконтрольності і недосконалості законодавства, від неприємностей не захищений ніхто: від самарського ліберала Титова до кубанського націоналіста й антисеміта Кондратенка. Хіба є хто, в кого рильце не в пушку?
Буквально за останні тиждень- два сталися публічні перестрілки між далекосхідним генерал-губернатором Пуліковським і губернатором Примор’я Наздратенком, котрий за сім років свого правління змордував край до знемоги некомпетентністю і нездатністю вирішувати елементарні проблеми краю; уральським генерал-губернатором Петром Латишевим і Едуардом Росселем, губернатором Свердловської області, центр якої — Єкатеринбург — змагається з Петербургом за звання кримінальної столиці Росії. Рахімов й поготів обіцяв обрізати зв’язок призначеним без узгодження з ним регіональним чиновникам. А минулої середи Рахімов демонстративно не з’явився на засідання Держради. Як повідомляє «Коммерсантъ», він вважав за краще вирушити у закордонне відрядження.
Однак, розуміючи, що проти лома немає прийому, більшість губернаторів лавірує між власними інтересами і необхідністю прогнутися перед Путіним. Тим більше, що Кремль має зараз унікальну можливість притиснути губернаторів і без міліції та податкової поліції. У десятках регіонів проходять губернаторські вибори, і кожний діючий голова адміністрації намагається отримати режим найбільшого сприяння, без якого, як свідчить казус Руцького, шанси на перемогу невеликі.
Проте аналіз стратегії і тактики Кремля на губернаторських виборах — це вже тема окремої розмови. Але у двох словах вона виглядає так: підтримка — всім бажаним, а що стосується небажаних — протидія тим, у кого є сильні суперники, і озброєний нейтралітет стосовно тих, кого бити немає ким.
