На тлі загострення політичних реалій в Україні загострюється й дискусія навколо внесення змін до Основного Закону як одного з можливих способів виходу із складної політико-економічної ситуації в країні. Слід зазначити, що починаючи з моменту прийняття Конституції в 1996 році, кожного року український політикум повертається до питання «перекроювання» Основного закону України. Після перманентних кулуарних переговорів Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко в Україні знову заговорили про зміни Конституції й знову без участі громадян, як це було в 2004 році, тобто без урахування їхніх інтересів, культури та специфіки української політичної історії. Хоча, можна говорити, що це черговий передвиборний трюк провідних політичних сил перед майбутніми президентськими виборами, але...
На тлі поглиблення економічної та політичної криз в Україні провідні політичні сили втрачають підтримку громадян. Це стосується перш за все ПР та БЮТ (не говорячи про НУ-НС), які страшенно бояться зниження своїх рейтингів. Натомість вони мають в парламенті конституційну більшість в 321 голос, тому можуть легко змінювати Конституцію, виходячи з власних особистісно-корпоративних інтересів. Цей переляк також доповнюється й тим, що перед президентськими виборами соціологічні опитування не на користь ПР і БЮТ — люди хочуть бачити нових політиків.
Загальна апатія до нинішніх можновладців підтверджується і багатьма листами, що надходять до редакції «Дня». Люди зі всієї України звертаються з відкритими листами про відповідальність політиків і зверненнями, як допомогти владі. Зокрема, Анатолій Омельченко із села Креничі Обухівського району Київської області за дорученням односельчан пише: «Чому ніколи Верховна Рада за 17 років незалежності не вимагала звіту, не проявляла вимогливості до себе, до народних депутатів за провал конкретних справ, питань економічного та соціального розвитку України, не напрацювала стратегії й шляхів розбудови держави, виходу країни з нинішнього ганебного стану?» Далі пан Омельченко приводить цікавий приклад: «В кросворді було запитання: «Зібрання заможних, владних та безвідповідальних людей», слово із дев’яти букв? Відповідь: «парламент».
Інший наш постійний читач пан Фоміцкий пише: «Спір навколо Конституції — це дрібні чвари. Всередині влади йде боротьба за владу. Цим всі питання до Конституції й закінчуються. Шановна влада, залиште в спокої діючу Конституцію, подумайте про відповідальність за утриману вами владу. Як пропозицію, можу запропонувати вам прийняти рішення у ВР про створення незалежної комісії з перегляду Конституції. В ній бажано, щоб були представлені по одному представнику від політичних партій зі своїми варіантами Конституції — це одна третина складу комісії. Інші дві третини повинні складати незалежні представники громадськості (соціологи, політологи та інші) та незалежні спеціалісти права. Визначте порядок їх висування в комісію, строк на розробку змін до Конституції на три роки, етапи та порядок контролю роботи комісії та найголовніше — залиште їх у спокої й займіться виконанням існуючої Конституції».
На відміну від кулуарного ведення переговорів регіоналами та бютівцями, Президент України публічно виступив із заявою про необхідність внесення змін в українську Конституцію. Такі дії Віктора Ющенка можна розцінювати як крок на випередження «невідомим» домовленостям ПР і БЮТ про можливе обрання президента в парламенті. З іншого боку, всі ці віртуальні «погрози» «біло-блакитних» та «біло-сердечних» останнім часом послабли. Причиною стала поїздка Тимошенко до Брюсселя, де вона підписала спільну декларацію України та ЄС щодо модернізації української ГТС, що, звичайно, не сподобалося ПР. Тим часом публічні заяви Президента перетворилися на реальний законопроект — під час щорічного послання Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України Віктор Ющенко представив свій проект змін до Конституції України. Хоча, чи є це результатом напрацьованих змін Національної конституційної ради, створеної головою держави рік тому, чи ні, невідомо? Крім того, виглядає дивним повернення Віктора Ющенка до ідеї попередніх років про двопалатний парламент. Таким чином, питань, як завжди, більше, ніж відповідей:
Як розцінювати запропонований Президентом проект нової Конституції та чи існують на сьогоднішній день інші законопроекти щодо внесення змін до Основного Закону України? Чи реально в нинішній політичній ситуації змінити українську Конституцію і чи потрібно це взагалі? Яка форма правління є найбільш прийнятною для сучасної України?
Юрій ЯКИМЕНКО, директор політико-правових програм Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова:
— Зареєстрованих законопроектів щодо зміни Основного Закону або нових проектів Конституції, які б носили системний характер, до запропонованого проекту нової Конституції Президентом у Верховній Раді не було. Зараз існують лише окремі проекти законів різних політичних сил, що пропонувалися чи оприлюднювалися раніше, але ніякого розгляду в парламенті не мали. У своєму, напевно, останньому щорічному посланні до Верховної Ради Президент вирішив формалізувати своє ставлення до конституційної реформи і зафіксувати свої погляди на політичний устрій України. Хоча не зрозумілим поки залишається той факт, чи має відношення до цього законопроекту Національна конституційна рада?
У представленому Президентом законопроекті відображено багато того, що він говорив за всі попередні роки — це стосується адміністративно-територіальної реформи, референдумів, розподілу влади і т. д. Щодо двопалатного парламенту, слід зазначити, що така думка виношувалася ще на початку 1990-х рр., потім про неї говорив Кучма, а зараз її запропонував Ющенко. Цю ідею як тоді, так і зараз багато критикують, але, можливо, Президент виходив із реалій нинішнього парламенту, де регіони, дійсно, не представлені. Але для цього не обов’язково міняти структуру парламенту, достатньо реформувати виборче законодавство.
Враховуючи поточний політичний процес, президентський проект нової Конституції може стати, скоріше, предметом для обговорення, ніж підставою для розгляду і прийняття в парламенті. Не думаю, що цей досить радикальний законопроекту об’єднає нинішній парламент для голосування за представлену реформу. Хоча зміни до Конституції України, звичайно, потрібні, оскільки система влади в нинішньому вигляді містить в собі багато протиріч. Відсутність чітко прописаних норм взаємодії інститутів влади створює певні конфлікти в тлумаченні Конституції по всім принциповим питанням, що призводить до загострення політичної ситуації в Україні. Це стосується, наприклад, подання президентом кандидатури прем’єр-міністра до Верховної Ради, процедури контрасигнації, призначення дострокових виборів і т. ін. Залишаючи парламентсько-президентську республіку, необхідно деталізувати розподіл повноважень між Кабінетом Міністрів та Радою національної безпеки і оборони.
Попередні потенційні домовленості ПР і БЮТ щодо можливого обрання президента в парламенті слід розглядати як елемент політичної технології майбутньої президентської кампанії, тобто кон’юнктурний і ситуативний підхід до зміни Конституції, який превалює над раціональним пошуком. За таких умов дуже важко проводити конституційну реформу, не кажучи вже про необхідність мати критичну масу в парламенті. Для того, щоб внести зміни до Основного Закону України, необхідні чіткі та впевнені домовленості між політичними силами, які б засвідчували високий рівень консенсусу. Однак для унеможливлення політичного конфлікту між гілками влади було б дуже бажано, щоб ці зміни підтримав і Президент України. Але, на жаль, всіх цих умов у країні немає, відповідно, шансів раціональним способом реформувати Конституцію теж немає.
Говорячи про можливість конституційної реформи в майбутньому, слід зазначити, що найбільш прийнятним варіантом, на мій погляд, є збереження парламентсько-президентської республіки. При цьому президент має обиратися всенародно, володіти повноваженнями для здійснення балансу ефективного функціонування влади, забезпечувати національну безпеку і оборону України. Уряд, у свою чергу, має формуватися парламентською більшістю, а політичні партії нести відповідальність перед громадянами, які їх обирали. Можливо, серед конкретних змін буде передбачатися й відсутність формалізації коаліції у Верховній Раді. Крім того, давно назріла проблема підвищення ролі місцевого самоврядування і переходу до більшої децентралізації в Україні. Вся ця модель може існувати, якщо буде існувати узгоджений механізм взаємодії гілок влади.
Ігор КОЛІУШКО, голова правління Центру політико-правових реформ:
— За останні тижні активізувалася робота з приводу внесення змін в українську Конституцію під егідою Президента України Віктора Ющенка, як наслідок — у Верховній Раді з’явився президентський законопроект з реформування Основного Закону. Інших зареєстрованих проектів нової Конституції у парламенті немає, є лише аматорські або авторські проекти на кшталт «Конституції порядку» Анатолія Грищенка, проектів Комуністичної партії України, Партії регіонів тощо. Стосовно Конституції Грищенка, можу сказати, що вона є досить «сирою», крім цього, там пропагується думка президентської республіки, яку я не підтримаю. З професіональної точки зору, внесений Президентом законопроект потребує детального аналізу та вивчення. Звичайно, Верховна Рада повинна його розглянути, але, спираючись на реакцію парламентарів, я думаю, що він не буде прийнятий.
Змінити Конституцію сьогодні до снаги Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко, але зроблять вони це чи ні, буде залежати від оцінки ними своїх шансів на президентських виборах. Президентський законопроект вони навряд чи підтримають, а щодо їхніх міжфракційних домовленостей, то я б їм не рекомендував абстрагуватися від народу і вирішувати конституційне питання одним голосуванням у Верховній Раді, виходячи з власних інтересів. Суспільство, наприклад, не визнає скасування президентської посади в парламенті, на яку вони всенародно обирали Президента. Тому, на мій погляд, найбільш перспективний шлях, з точки зору вдосконалення нашого конституціоналізму, є необхідність домовленостей у середині української політичної еліти.
Вносити радикальні зміни в Конституцію має спеціальний орган установчої влади, але треба лише домовитися про механізм формування такого органу. Він може називатися «Конституційна асамблея», «Конституційні збори» і т. ін. Президент рік тому створив Національну конституційну раду, але сьогодні важко сказати, чи причетна вона до представленого Президентом законопроекту. Взагалі, було б краще, аби парламент прийняв закон «Про порядок підготовки та проведення прийняття нової Конституції» і власне цим законом передбачив би формування Конституційної асамблеї та внесення змін до Основного Закону.
В той же час, з професійної точки зору, зміни до Конституції зараз дуже бажані, але не життєво необхідні. Насамперед, треба реалізувати вже підготовлені судову й адміністративну реформи, а потім, в процесі реалізації цих реформ, стане ясно, якими мають бути норми Конституції, особливо стосовно функціонування гілок влади. Стосовно форми державного правління, на моє переконання, Україна повинна залишатися змішаною республікою: перехід до парламентської або президентської республік в наших умовах є недоцільним.
Світлана КОНОНЧУК, експерт Українського незалежного центру політичних досліджень:
— На сьогоднішній день в Україні існують не проекти змін до Конституції, а проекти нових конституцій. Партія регіонів ще в червні минулого року представила свій варіант Основного Закону, народний депутат Анатолій Грищенко нещодавно теж запропонував нову Конституцію, є й інші проекти, але всі вони не зареєстровані у Верховній Раді. Тому, серйозним зараз можна вважати проект нової Конституції, який запропонував Президент. Детальне обговорення цього проекту потребує кропіткого аналізу, але якщо зупинитися на деяких конкретних речах, можна сказати наступне.
Ідея двопалатного парламенту має право на існування й є цілком життєздатною, з цього приводу ми навіть зробили детальне дослідження. Крім великих країн, в Європі є багато унітарних держав із невеликою кількістю населення і двопалатним парламентом: Чехія, Нідерланди, Словаччина та інші. Унітарність не можна розглядати як перешкоду двопалатному парламенту. Організаційна структура парламенту пов’язана з ідеєю політичного представництва, тому пропозицію Президента не треба відкидати апріорі. А розглядаючи її, я б виділила наступні негативні моменти: по-перше, ідея запровадження пожиттєвого статусу для деяких категорій сенаторів одразу викликає нерозуміння. Таку практику навряд чи можна визнати доцільною і демократичною.
По-друге, потребує уточнення процедура формування парламенту, тому що сказати, що вибори проводяться на мажоритарній основі, це нічого не сказати. Також, дуже важливим є визначення цензу для категорій громадян, які можуть балотуватися в народні депутати, щоб, умовно кажучи, в парламент не попадали волоцюги або міліонери. По-третє, у президентському проекті не визначено, чи дійсно у Верхній палаті будуть представлені інтереси регіонів. Якщо це розглядати з точки зору більшого бюджету для свого регіону, то ми матимемо лише додаткові суперечки. По-четверте, щодо призначення Верхньою палатою парламенту голів ЦВК та Конституційного Суду — це дуже ризикована пропозиція. Судова влада повинна гарантувати свою незалежність на конституційних підставах, те ж саме стосується і ЦВК.
Таким чином, я ще раз підкреслю, що ідея двопалатного парламенту має право на життя, але вона у жодному разі не повинна підмінювати собою реформу місцевого самоврядування, судово-правову чи адміністративно-територіальну реформи. Остання, до речи, присутня у проекту Президента, і тут я не розумію думку депутата Томенка, якй каже, що на це у нас бракує коштів. Взагалі, кошти для політики це питання управління, а не наявності чи відсутності коштів. Якщо ми будемо таким чином гальмувати впровадження реформ, то ми ніколи не зрушимо з місця, а будемо займатися перерозподілом владних структур.
Тепер, що стосується реальності впровадження буд-яких змін щодо Конституції. Для внесення змін в Основний Закон потрібні дві сесії, причому вони мають проводитися підряд. У поточній сесії мають бути ухвалені зміни, потім Конституційний Суд має дати свій висновок, і на наступній сесій трьомастами голосами депутати ухвалюють остаточне рішення. Це, щодо внесення змін до Конституції. Процедуру ж прийняття нового Основного Закону, окрім референдуму, чинна Конституція не передбачає. Тому, враховуючи нинішні складні обставини і політичні реалії, жодна з нових конституцій до президентських виборів шанси бути прийнятою не має. На 99% можна сказати, що у президентські вибори ми ввійдемо з існуючою Конституцією або з внесеними до неї змінами, якщо, звичайно, набереться конституційна більшість депутатів із ПР та БЮТ. Для цього потрібна їхня політична домовленість, але цей варіант є неприйнятним для суспільства.
Вносити зміни до нової Конституції потрібно однозначно, тому що суспільно-політичні відносин розвиваються досить стрімко, деякі норми Основного Закону стають застарілими. Наприклад, норма про безкоштовну медичну допомогу є прийнятною для суспільства, але практично вона не забезпечується механізмами отримання цієї допомоги. Тому ми маємо конфлікт задекларованого і реального права. Подібну аналогію можна провести і з нормами стосовно повноважень гілок влади. Прийняття ж нової Конституції потребує виваженого ставлення. Переписати Конституцію не означає змінити життя на краще. Для того, щоб прийняти нову редакцію Конституції, необхідно провести ряд вищезазначених реформ, а це можливо лише за узгодженням інтересів суспільства і влади.
Якщо говорити про форму правління, то її зміна в Україні нічого не дасть, тому що взаємини в середині політичної системи базуються на ігноруванні права. Наприклад, блокування трибуни Верховної Ради замість того, щоб голосувати «проти», це є пряме перешкоджання роботі органу влади, і тут немає значення, яка форма правління в країні. Для того, щоб суспільство розвивалося, необхідно зміцнювати його інститути, а не змінювати форми устрою влади. При дієвості суду і прокуратури змішана форма правління нормально функціонує. До тих експертів, які кажуть, що Україні потрібна парламентська форма правління, у мене виникають деякі питання: чи враховують вони відсутність міцних партій в Україні або чому парламент перетворився на лобістський інструмент для бізнес-груп; чи повинні ми прагнути до чіткого розділення влад або чому, в такому випадку, знижувати цінність інституту глави держави? А до тих, хто говорить про запровадження президентської республіки, інше питання: чи погодиться парламент на те, щоб Президент формував самостійно уряд, або чому парламентарі повинні лише механічно мають закони? Мені це незрозуміло! Якщо ми хочемо побудувати дім, ми повинні подумати, з якого матеріалу він буде збудований, а не скільки там буде вікон та дверей. Форма правління — це лише форма правління, а суть — це відносини і їхня реалізація.
