«Стану сказывать не сказки, правду пропою.
Ты ж не спи, закрывши глазки...»
Упродовж багатьох років в Україні то розгораються, то знову затухають суперечки про необхідність запровадження двопалатного парламенту. Але, на жаль, далі розмов справа не йде. Більш того, судячи з аргументів як прихильників, так і противників двопалатної організації парламенту, в нашому суспільстві досі немає більш-менш систематизованих знань про цей інститут влади та його місце в сучасному світі.
Зокрема, противники двопалатного парламенту заявляють, що він шкідливий для розвитку демократичного суспільства і небезпечний для збереження цілісності країни. Адже, продовжують вони, згідно зі світовим досвідом, основним критерієм для створення верхньої палати є федеративний устрій держави або історична традиція монархізму, адаптованого до принципів демократії.
Чи справді це так? Давайте самі, без «посередників», звернемося до міжнародного досвіду.
Двопалатні парламенти діють сьогодні в понад сімдесяти державах. При цьому абсолютна більшість із них — успішні демократії, які демонструють високі показники як економічного, так і соціального розвитку. Серед них — Австралія, Австрія, Алжир, Аргентина, Бразилія, Бельгія, Індія, Велика Британія, Єгипет, Ірландія, Іспанія, Італія, Канада, Німеччина, Нідерланди, Оман, США, Франція, Швейцарія, Японія та багато інших розвинених країн. Деякі з них дійсно є федеративними або монархічними, але не менша кількість держав із нашого переліку мають унітарний устрій і республіканську форму правління.
Вірним є й зворотне — однопалатні парламенти існують як в федеративних державах, наприклад, Венесуелі, Об’єднаних Арабських Еміратах, так і в унітарних, де збереглися монархічні традиції, — Швеції, Норвегії, Данії, Люксембурзі. Але все одно звинувачувати їх у відсутності демократії вкрай складно, якщо не сказати — безглуздо. Таким само безглуздим є твердження, нібито двопалатний парламент — це перший крок до втрати цілісності країни. Історія просто не знає подібних випадків!
Після розпаду Радянського Союзу двопалатні парламенти створили незалежні Білорусь, Казахстан, Киргизія, Таджикiстан та Росія, а серед країн колишнього соцтабору — Польща, Чехія, Хорватія, Румунія, які є унітарними республіками, а також федеративні Сербія, Чорногорія, Боснія і Герцеговина. Зрозуміло, що жодна з них не має «монархічних» традицій. Але більш показовим є те, що вибір бікамеральності «співпав» для країн Східної Європи з відмовою від комуністичної ідеології та тоталітарних уявлень про державотворення, тобто двопалатні парламенти певною мірою були впроваджені заради утвердження демократії!
І, нарешті, останній аргумент. Сполучені Штати Америки є федеративною країною, але мало хто знає, що складається вона з унітарних держав- штатів, які мають власні конституції і парламенти. Усі вони, за виключенням Небраски, є двопалатними. Так сталося історично, адже не Сполучені Штати Америки створили свої штати, а унітарні держави-штати об’єдналися в єдину федеративну державу. Тому й двопалатний парламент на федеративному рівні фактично створений на базі двопалатних парламентів штатів.
Виходить, справа не в федеративності чи унітарності або слабкості демократичних традицій — треба шукати інші закономірності. Однопалатні парламенти, як правило, мають невеликі за розміром та кількістю населення країни з незначними фінансовими можливостями, наприклад, Литва, Латвія, Естонія, Молдова, Грузія, Вірменія, Андорра, Ісландія і багато острівних держав, яким не під силу утримувати дві парламентські структури. До їхнього числа також відносяться слаборозвинені країни Африки і традиційно тоталітарні держави.
Отже, більш доречним є запитання, на чому, у першу чергу, ґрунтується бажання націй мати не одну, а дві палати? Не вдаючись до деталізації функцій нижньої палати парламенту (тим більше, що ми знаємо із Конституції, чим займається однопалатна Верховна Рада України), сконцентруємо свою увагу на головних особливостях верхньої палати або Сенату, як її називають в більшості країн світу з двопалатним устроєм.
Головна роль Сенату в державі стабілізуюча. Саме він стримує гілки влади від конфліктності й суперечок. В кожній редакції газети або журналу є так зване свіже око редактора. В парламенті цим «світлим оком» виступає Сенат. Він «шліфує» кожний нормативний акт, який вийшов зі стін нижньої палати, не допускаючи сумнівних, суперечливих або не підтверджених фінансово і кадрово норм. Завдяки цьому у Президента держави майже не виникає необхідності накладати вето на законопроект, який попередньо був оброблений Сенатом, а це, у свою чергу, знімає ймовірність конфлікту між Президентом і законодавчою владою. Крім того, Сенат забирає «хліб» й у Конституційного Суду. Рідко в якій країні, де існують дві палати, спостерігається такий масовий наплив подань до цієї інстанції, як у нас. Якщо ж у державі немає постійної тяганини і невизначеності з нормативними актами, то зменшуються і підстави для протистояння між гілками влади. У підсумку влада отримує більшу довіру та авторитет у населення.
Однопалатний парламент, яким би професійним він не був, не в змозі забезпечити рівний захист інтересів кожного регіону країни, кожної етнічної меншини та кожної соціальної групи. Проте з цим завданням добре справляється Сенат, «допомагаючи» центральній владі бути справедливою до всіх. Двопалатний парламент не дає концентрувати парламентську владу в руках однієї особи або політичної сили. В окремих країнах, наприклад у США, жодна з палат впродовж сесії не може без згоди другої перенести термiни засідань, або призначити їх в іншому місці, ніж те, де засідають обидві палати. Таким чином, палати виконують стримуючу роль одна по відношенню до іншої. Сенат контролює дії та рішення нижньої палати і уряду, а в деяких країнах навіть має право законодавчого вето.
Тобто Сенат — це надзвичайно корисний інститут влади, ігнорування якого нічого доброго країні не приносить. Верхня палата у країні — це показник демократії, гарант законності та захищеності.
Окремо зауважимо, що успішність функціонування двопалатного парламенту великою мірою залежить від способу його формування. В Україні окремі «експерти» лякають людей невиборчим двопалатним парламентом, як у Російській Федерації. Там верхня палата — Рада Федерації — складається із вищих посадових осіб виконавчої і законодавчої влади 89 федеративних адміністративних одиниць — областей, країв, республік, автономних округів і областей, федеральних міст Москви і Санкт-Петербурга. Відповідно, члени Ради Федерації не представляють народ свого регіону, хоч і покликані певною мірою захищати його інтереси. Такий спосіб формування верхньої палати дійсно може стати згубним для України, але в світі є багато інших прикладів. Попри різну політичну традицію та інституційні цілі, успішні демократичні країни при формуванні своїх сенатів, як правило, застосовують принцип регіонального представництва й частково оновлюють сенаторський корпус кожні 2—3 роки.
Наприклад, у Франції члени Сенату обираються колегією виборців на дев’ять років, але ротація третини з них відбувається кожні три роки. В Італії повноваження Сенату продовжуються п’ять років, частину депутатів верхньої палати обирають загальним голосуванням, а решту (83 сенатори) — за принципом регіонального пропорційного представництва. Крім того, в Італії є інститут пожиттєвих сенаторів — до нього входять колишні президенти республіки та інші високі посадові особи, чиї знання та досвід потрібно зберегти для держави. Подібна система формування Сенату діє і в Іспанії: 208 із 259 сенаторів обираються прямим загальним голосуванням, а 51 особа призначається регіональними законодавчими органами влади на 4 роки. В Польщі вибори 100 членів Сенату відбуваються за мажоритарною системою у кожній з провінцій, термін правління польського Сенату — чотири роки. Правила обрання нижніх палат цих країн часто проходять за змішаним принципом і також спрямовані на повноцінне відображення інтересів територій на рівні Центру.
З огляду на цю актуальну для України проблему регіонального представництва хотілося би більш докладно розглянути формування та взаємодію гілок влади у Сполучених Штатах Америки. Американський двопалатний Конгрес на федеральному рівні складається з Сенату (100 місць) і Палати представників (435 місць). Членів Палати представників населення обирає в окремих штатах на два роки — по одному від виборчого округу з населенням понад 500 тисяч осіб. До складу Сенату Сполучених Штатів входять по два сенатори від кожного штату, яких обирає його населення на шість років прямим голосуванням. Всі сенатори розділені на три відносно рівні групи. Кожні два роки переобирається одна із груп, тобто Сенат в цілому ніколи не починає свою діяльність «з чистого листа», адже в його складі постійно знаходяться сенатори, які мають дворічний та чотирирічний досвід роботи. Якщо вакансія виникає достроково, то питання про її заповнення як в Палаті представників, так і в Сенаті вирішують нові вибори в конкретних округах, призначення яких є функцією законодавчого органа влади штату.
Як ми бачимо, в США Палата представників формується на основі представництва, пропорційного чисельності населення штату, а друга палата — Сенат — на основі рівного представництва від кожного штату з тим, щоб рівною мірою могли бути захищені інтереси кожного штату. В Україні в порівнянні з США парламент не представляє народ конкретного регіону, не захищає інтереси конкретних областей, міст чи районів.
Члени Палати представників або просто представники переобираються кожні два роки. Такий порядок був прийнятий для того, щоб гарантувати краще відображення настроїв виборців. Сенатори, навпаки, перебувають на посадах упродовж шести років, забезпечуючи певну стабільність вищого законодавчого органу країни. В Україні настрої виборців міняються частіше, ніж кожні п’ять років, але вони мало кого цікавлять, бо визначальним виявляється настрій інших осіб, для яких п’ять більше, ніж два чи три.
У Сполучених Штатах Америки ніхто не має права розпустити Конгрес, оскільки це не сумісно з принципами розподілу влади, її безперервності та демократичним устроєм як таким. Громадяни Америки добре усвідомлюють, що без законодавчого органу влади держава перестає бути державою у повному розумінні цього слова. Ось чому Сенат є постійно діючим органом влади, а Палата представників працює до того моменту, поки до обов’язків не приступить її новообраний склад.
Сенатори і представники в США можуть бути звільнені з посад в порядку імпічменту. У всіх випадках, за винятком державної зради, тяжкого злочину і порушення громадського порядку, їх неможливо заарештувати або взяти під варту під час їхньої присутності на сесії, по дорозi туди або повернення звідти. Тобто парламентський імунітет у США є дуже «вузьким». Ніякої недоторканності або пільг, як у наших посадовців, американські депутати не мають. Тим не менш — ведуть себе достойно, бо знають, що від їхніх дій безпосередньо залежить, чи переобере їх народ штату або округу. Підкреслимо: громадяни США обирають не партію, не «кота в мішку», а конкретну людину, орієнтуючись на її знання, досвід, вміння захищати інтереси своїх виборців, порядність та чесність.
За подібними правилами формується і діє влада в кожному із штатів. Винятком є хіба що відношення до виконавчої влади. Конституції окремих штатів закріплюють досить поширене уявлення про те, що найкращим є той уряд, який залишається при владі лише короткий термін. Відповідно, в цих штатах перебування губернаторів на своїх постах обмежено невеликим строком, крім того вони не мають права обиратися на посаду двічі. Історично перебування на посадах членів законодавчих органів влади було обмежено тією самою нормою.
У більшості штатів прямим голосуванням обираються не тільки сенатори і представники, але й керівництво уряду штату — губернатор, генеральний прокурор, державний секретар, головний ревізор тощо. Політичні кар’єри цих урядовців залежать виключно від виборців, які можуть їх відкликати. Подібний стимул вимушує уряди бути більш активними, відповідальними та ефективними.
Як ми бачимо, вибір однопалатного чи двопалатного парламентаризму залежить не від традицій монархізму, федералізму чи унітаризму. Перевага певній формі організації законодавчої влади надається, насамперед, через прагматичні міркування щодо її користі для держави. Якби двопалатний парламент шкодив прагматичним французам в їхнiй унітарній державі чи німцям — у їхнiй федеративній, вони давно б позбулися його. Саме прагматизм спонукає американських високопосадовців вже більш ніж два сторіччя зберігати двопалатний парламент як на федеральному, так і на унітарному державному рівнях.
А чи вигідний двопалатний парламент незалежній Україні? Перш за все, політикам і експертам треба відкинути застарілі міфи щодо «недемократичної» природи двопалатного парламенту і неупереджено з’ясувати всі «за» і «проти» діяльності Сенату в сучасній України. На моє глибоке переконання, наявність в Україні двопалатного парламенту, сформованого на мажоритарній основі, дасть нам унікальну можливість обирати до вищого законодавчого органу дійсно гiдних людей. Але при тому слід зменшити кількість депутатів у нижній палаті — загальний склад парламенту не повинен перевищувати 450 осіб. На користь державі піде й регулярна ротація депутатів — з урахуванням динамічності сучасного життя і змін суспільно-політичних «симпатій» виборців. Слід, нарешті, усвідомити і той очевидний факт, що суто пропорційна система виборів — причому до будь- якої палати! — може бути корисною лише партійним функціонерам. Українські депутати повинні служити не партійному вождю чи спонсору, а народу свого округу, без відповідних змін виборчого законодавства подолати внутрішньопартійну диктатуру не вдасться жодній політичній силі.
Саме ці «проблемні точки» мають стати предметом широкої політичної і суспільної дискусії вже найближчим часом. Адже до стабільного управління і «прозорої» партійної політики веде більш надійний шлях, ніж дострокові вибори. Це — докорінні інституційні зміни, які зрештою зроблять нашу державу демократичною не лише за визначенням, але й по факту.
