Після тривалого та глибокого спаду українська економіка протягом останніх чотирьох років демонструє позитивну динаміку. Особливо вражаючим був 2003 рік, коли заплановані урядом показники виконали і перевиконали не на десятки, а на сотні відсотків. У цьому нас настирливо та систематично переконує офіційна статистика, а також численні постанови Кабінету Міністрів України, оптимістичні повідомлення колегій Міністерства фінансів і Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України. Слід особливо акцентувати, що, справді, такого бурхливого зростання економіки не має жодна країна Європи. Саме час вигукнути: нарешті дочекалися! Україна вступає в еру економічного дива.
Якщо це так, то, згідно з економічною теорією, вказане зростання має привести до покращення якості життя більшості населення і насамперед — до зростання заробітної плати, і в першу чергу — мінімальної. То чому тоді на пропозицію уряду термiни її підвищення неодноразово переносять, а розмір зменшено з 237 до 205 гривень? Уряд обґрунтовував свої пропозиції відсутністю бюджетних коштів. Чи правда це?
ФЕНОМЕН ЧЕКАЄ НА РОЗГАДКУ
Безперечні статистичні успіхи та позитивні зміни в економіці одночасно продемонстрували нам принципову обмеженість потенціалу нинішньої економічної системи, наявність явного дисбалансу між різким зростанням макроекономічних показників і доходами державного бюджету. Про це йдеться в Указі Президента України від 09.02.2004 р. № 175 «Про систему заходів із усунення причин і умов, що сприяють злочинним проявам і корупції», виданому за підсумками Всеукраїнської наради з проблем боротьби з організованою злочинністю і корупцією та захисту прав людини. Указ наказує уряду до 1 березня 2004 року «проаналізувати причини невідповідності надходження доходів до бюджету України динаміці основних макропоказників економічного та соціального розвитку України, врахованих під час формування Державного бюджету України на 2003 рік, і вжити заходів із недопущення такої невідповідності в 2004 році». Як бачимо, проблема особливої державної ваги, а суспільство так і не знає причин, які її породили, оскільки пояснення цього українського економічного феномена як не було, так і немає протягом трьох років.
Думається, що темпи зростання виробництва і доходів (з урахуванням низького початкового рівня та виключно сприятливої зовнішньої кон'юнктури) можна охарактеризувати щонайбільше як помірні. Таке зростання внаслідок самої природи умов, що його забезпечують, є крихким і нестійким. Адже воно значною мірою спирається на інфраструктурний і технологічний заділ, створений ще кілька десятиріч тому. У 1990-ті роки вклади в економіку різко скоротилися, але ефект недофінансування починає відчуватися тільки зараз і повністю проявиться лише в найближчі 5—10 років. Але неспроможність уряду визначитися з необхідними структурними реформами вже зараз починає чинити серйозний негативний вплив на великі підприємства.
У зв'язку з цим виникають і такі запитання: чи випадково досягнуте перевиконання основних макроекономічних показників, чи це результат цілеспрямованої діяльності уряду, результат планування його стратегії і тактики? Чи здатен уряд скористатися економічною ситуацією і спрямувати свої зусилля на вдосконалення управління соціально-економічними процесами, а отже, на користь громадян країни, платників податків?
Більшість відповідей на поставлені запитання дають висновки колегії Рахункової палати за результатами аналізу й оцінки виконання макроекономічних показників, затверджених Законом України «Про Державний бюджет України на 2003 рік», і їхній вплив на виконання державного бюджету. Тут слід особливо відзначити, що висновки колегії діаметрально протилежні оцінці, що прозвучала на нещодавньому розширеному засіданні Кабінету Міністрів за підсумками соціально-економічного розвитку в 2003 році та виконання Програми діяльності Уряду.
ПОВТОРЕННЯ ПРОЙДЕНОГО
Нагадаю читачам, що в Посланнях Президента Верховній Раді «Європейський вибір. Концептуальні основи стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002— 2011 роки», в програмах діяльності Уряду чітко окреслені орієнтири розвитку держави на 2003 рік і, зокрема, досягнення зростання валового внутрішнього продукту не менше ніж на 6%. Показники схваленого Урядом проекту Державної програми економічного та соціального розвитку України на 2003 рік також базувалися на цьому показникові (6%), проте називалися «цільовим сценарієм соціально-економічного розвитку держави». До речі, цю програму не розглядала Верховна Рада України, не контролював уряд і, в результаті, вона залишилася незапитаною.
Але фактично вже на стадії складання проекту державного бюджету уряд відійшов від завдань, визначених Посланням Президента і Державною програмою економічного та соціального розвитку на 2003 рік. Як відомо, проект державного бюджету складено за так званим «консервативним сценарієм» розвитку економіки, що є порушенням вимог чинного законодавства в частині узгодження показників Державної програми економічного та соціального розвитку і Державного бюджету України.
Надалі чиновники, як попереднього, так і нинішнього складу Кабінету Міністрів України, послідовно відстоювали «консервативний сценарій» економічного та соціального розвитку.
ШТУЧНЕ ГАЛЬМО
Показники проекту державного бюджету розраховували, з огляду на зростання ВВП до 4%, промислового виробництва — 4,5%, експорту — 1,6%, імпорту — 3,9 відсотка. Загалом доходи державного бюджету планувалися в сумі 47,1 млрд. гривень.
За підсумками експертизи проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік», проведеної на доручення Верховної Ради України, Рахункова палата дійшла висновку, що прогнозовані тенденції до уповільнення економічного розвитку уряд не обгрунтував, і запропонувала збільшити доходи державного бюджету на 6,8 млрд. грн. (до 53,9 млрд. грн.) за рахунок додаткових джерел надходжень доходів, покращення їхнього адміністрування та скасування невиправданих пільг. Хоч окремі пропозиції Рахункової палати і ввійшли до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік», проте його доходну частину спочатку затвердили в сумі 50 млрд. гривень.
При цьому всупереч вимогам Конституції України статтею 63 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» припинена дія окремих статей понад 40 законів, в тому числі й соціального характеру. Зокрема, на 2003 рік було скасовано норми Закону «Про охорону дитинства», що стосуються безкоштовного харчування учнів 1 — 3 класів загальноосвітніх навчальних закладів, а також скасоване обов'язкове державне страхування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківської опіки. Призупинена дія статті 9 Закону «Про сприяння соціальному становленню і розвитку молоді в Україні» в частині надання учням загальноосвітніх навчальних закладів пільг на проїзд територією України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом.
Загалом державний бюджет у 2003 році можна було б назвати надзвичайним — настільки мінімально врахували в ньому суспільні потреби і настільки великим було навантаження на недостатньо розвинену інфраструктуру. Певною мірою цей факт навіть визнається офіційно і виправдовується виключно «піковим» періодом платежів із зовнішнього боргу. Отже, держава апріорі не має коштів на підтримку хоч якоїсь соціально-економічної активності.
Але обрану урядом стратегію спростувала реальна ситуація, і вже за підсумками економічної діяльності в першому кварталі 2003 року внесли зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» в частині збільшення доходів державного бюджету на 2,9 млрд. грн. до 52,9 млрд. гривень. Надалі за рахунок численних змін цього закону протягом бюджетного року заплановані доходи збільшено до 53,3 млрд. грн., що фактично відповідало пропозиціям Рахункової палати.
Судіть самі. Реальний ВВП зріс на 9,3%, що більше ніж удвічі перевищило показник, закладений до бюджету, і в 1,6 раза — той, який фігурував у Програмі діяльності Кабінету Міністрів «Відкритість, дієвість, результативність». Досягнуте промислове зростання (15,8%) випередило в 3,5 раза прогнозні припущення, враховані в розрахунках бюджетних параметрів. Збільшення обсягу експорту товарів і послуг (на 24,1%) в 15,1 раза перевершило консервативний бюджетний орієнтир, і в 4,8 раза — той, котрий визначала Програма діяльності Кабінету Міністрів.
Не применшуючи очевидних позитивних процесів розвитку економіки держави, зазначу, що велике відхилення фактичних макропоказників від передбачених Держпрограмою економічного та соціального розвитку і держбюджетом України на 2003 рік свідчить про серйозні прорахунки в плануванні. На мій погляд, це пояснюється втратою зв'язку між центральними органами виконавчої влади та суб'єктами підприємництва, ослабленням держуправління економікою, а також контролю над складанням і виконанням фінансових планів держпідприємств. Наявні можливості із збільшення експорту в прогнозах соціально-економічного розвитку на 2003 рік не були враховані, хоча договори, укладені зі споживачами продукції, робіт і послуг є основою фінансових планів підприємств.
ЗРОСТАННЯ Є, ГРОШЕЙ НЕМАЄ
Прискорене економічне зростання та значне перевиконання основних макроекономічних показників мали адекватно впливати на фінансові ресурси, в тому числі ресурси держбюджету. Частка перерозподілу ВВП через зведений бюджет порівняно з 2002 роком зросла на 1,2 відсоткового пункту і становила 28,6 відсотка. Номінальний ВВП зріс на 37,4 млрд. грн. і досяг 263,2 млрд. гривень. Останнє зумовило приріст надходжень до бюджетів від податків на виробництво й імпорт у сумі 10,7 млрд. гривень.
Значне перевищення фактичних темпів зростання промислового виробництва проти темпів, які закладали в бюджетних розрахунках, сприяло додатковим надходженням доходів у сумі 1,7 млрд. гривень. Істотна активізація зовнішньоекономічної діяльності минулого року дозволила додатково залучити до державного бюджету 2,2 млрд. гривень. Інфляційні чинники забезпечили збільшення бюджетних ресурсів більше ніж на 790 млн. гривень.
За експертною оцінкою Рахункової палати фінансові ресурси державного бюджету, при зарахуванні до них як нарахованих платежів, так і наданих пільг із оподаткування, а також наявний податковий борг (з урахуванням бюджетної заборгованості із відшкодування податку на додану вартість) становили в 2003 році 106,7 млрд. гривень. Проте акумулювати в бюджетне тіло вдалося лише половину фінансового ресурсу наявного державного бюджету — 55 мільярдів гривень.
Саме відсутність коштів у державному бюджеті не дозволила реалізувати наступні пріоритети бюджетної політики на 2003 рік:
— забезпечення соціальної спрямованості державного бюджету;
— підвищення рівня реальних доходів населення і купівельної спроможності громадян;
— забезпечення соціальних гарантій.
Законодавчо закріплено, що основою для розрахунку витрат на соціальні цілі та формування на їхній основі бюджетів усіх рівнів є державні гарантії та державні соціальні стандарти. До основних державних соціальних гарантій належить мінімальний розмір заробітної плати. Гарантії, що є основним джерелом існування, не можуть бути нижчі за прожитковий мінімум, встановлений законом. Це є конституційною нормою.
Прожитковий мінімум із розрахунку на місяць затверджено в листопаді 2001 року в розмірі 342 гривні (для працездатних громадян — 365 гривень) і відтоді його не переглядали. При цьому Закон України «Про прожитковий мінімум на 2003 рік» надав право встановлювати розміри державних соціальних гарантій, визначуваних залежно від прожиткового мінімуму, Законом «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
Проте Закон «Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік» встановив такі її розміри: з 1 січня — 185 грн. на місяць (54% від прожиткового мінімуму), а з 1 липня — 237 грн. на місяць (69,3% від прожиткового мінімуму).
За пропозицією Кабінету Міністрів України в травні минулого року термін введення мінімальної заробітної плати в розмірі 237 гривень перенесено на 1 грудня 2003 року. А в листопаді її розмір зменшили до 205 гривень, що пояснювали відсутністю бюджетних коштів, а також доцільністю відновлення міжпосадових співвідношень у зв'язку з введенням нового розміру мінімальної заробітної плати.
З останнім, звісно, важко не погодитися. Система оплати праці має базуватися на тарифній сітці. На сьогодні мають місце значні диспропорції в рівнях оплати праці працівників різних галузей економіки та регіонів, порушені міжпосадові співвідношення в рівнях оплати праці працівників різної кваліфікації. Безсистемне вирішення урядом цих питань у період розгляду та затвердження державних бюджетів, а часто і після, без належного правового та фінансового забезпечення, свідчить про відсутність чіткої стратегії і механізмів для підвищення рівня оплати праці й оптимізації структури заробітної плати.
З метою відновлення порушених співвідношень, умови оплати праці бюджетників протягом 2003 року змінювали тричі (з 1 травня, 1 липня, 1 вересня), що призвело до неодноразового перегляду та перезатвердження бюджетними установами протягом року понад 100 тисяч кошторисів і штатних розкладів, проведення перерахунків за кілька місяців «заднім числом», і невчасної виплати зарплати. В окремих галузях бюджетної сфери виплата зарплати відповідно до підвищення з 1 травня та 1 липня почалася тільки у вересні-жовтні.
Попри зростання реальної зарплати за 2003 рік на 15,2%, рівень її залишається низьким. Так, у грудні 2003 року близько 50% працюючих отримували заробітну плату в розмірі до 363 грн. (прожитковий мінімум); 16,7% — від 365 грн. до 500 грн.; 23% — від 500 грн. до 1000 грн. і 10,6% — понад 1000 гривень.
Номінальна середня заробітна плата минулого року становила 462 гривні ($86,7), що набагато нижче, ніж у Російській Федерації, Казахстані та Білорусі. Так, у грудні минулого року середня зарплата в Російській Федерації становила $249, Казахстані — $192, Білорусії — $139, в Україні —$103.
Як свідчить досвід постсоціалістичних країн Центральної та Східної Європи, реальні зміни в їхніх економіках почалися тоді, коли середня місячна зарплата зросла до рівня, еквівалентного $300 і вище. Отже, до справжнього економічного дива нам ще ого-го. Прикро, але факт — через цілу низку системних проблем, які не дали можливості використати позитивні зрушення в економіці країни, економічні досягнення не мали адекватного впливу на виконання державного бюджету. Номінальні доходи зведеного бюджету зросли на 21,3%, а державного бюджету — на 20,9%. Але реальні доходи зведеного бюджету, приведені до порівнянних умов, зросли тільки на 2,9%, а державного бюджету — навіть зменшилися на 3,2%.
ВІДГАДКИ
До значних недоборів доходів бюджетів призвела чинна система пільгового оподаткування та протекціоністська політика держави щодо окремих галузей економіки. Порівняйте: в 2003 році доходи зведеного бюджету становили 75,2 млрд. грн., а податкових пільг було надано на суму 65 млрд. гривень. Прямі втрати бюджетів орієнтовно становили 36 млрд. грн. або 55,4% загальної суми пільг і 47,9% фактичних надходжень доходів до зведеного бюджету.
Нинішні умови оподаткування, встановлюючи нерівні умови шляхом надання пільг, дискримінують більшість суб'єктів економічної діяльності. Так, в Україні зареєстровано майже 684 тисячі юридичних осіб — платників податків, із яких пільгами із оподаткування користувалися 104 тисячі, або кожен шостий зареєстрований (15,2%).
Податкові закони не встановлюють вимог про ведення обліку та цільового використання коштів, отриманих платниками податків у вигляді пільг. Суми пільг обчислюють безпосередньо платники податків, незалежно від форм власності та відомчої підлеглості. Обов'язковість звітності суб'єктів господарської діяльності в частині пільг також непередбачена. Обґрунтованість використання пільг можна визначити тільки шляхом документальних і зустрічних перевірок податковими органами. Тим часом пільги часто отримують недоїмники і порушники чинного законодавства. Тому необхідно переглянути чинну політику пільгового оподаткування та перейти до прямого контрольованого бюджетного фінансування програм підтримки пріоритетних видів економічної діяльності.
Основною метою підприємницької діяльності є отримання прибутку, що відображене в статутах усіх суб'єктів підприємництва. Збиткова діяльність підприємств за відсутності джерел покриття збитків сумнівна. Це підтверджують і перевірки податкових органів: практично кожне друге перевірене збиткове підприємство приховувало прибуток від оподаткування. Аналіз податкового законодавства показує, що право на покриття збитків минулого року за рахунок зменшення оподатковуваного прибутку надалі стимулює збиткову діяльність підприємств і втрату бази оподаткування. Згідно із законодавчими нормами, від'ємне значення об'єкта оподаткування платник податків враховує в подальших податкових періодах.
У 2003 році 41% підприємств оголосили себе збитковими. У результаті до державного бюджету, за експертною оцінкою, не надійшло понад 5 млрд. гривень. Найбільшої шкоди нанесла бюджету збиткова діяльність промислових підприємств (на них припадає майже 55 відсотків). Це призвело до втрати 2,7 млрд. грн. бюджетних доходів.
Не свідчить про повномасштабний економічний бум і збережена платіжна проблема. Дебіторська заборгованість суб'єктів підприємництва за 2003 рік зросла на 34,7 млрд. грн., або 14,5%, кредиторська — 42,2 млрд. грн., або 13,9% і, вдумайтеся, перевищила вироблений ВВП в 1,3 раза. Борг за спожиті енергетичні ресурси збільшився на 2 млрд. грн., або 12,8%.
У зв'язку з поширенням давальницьких схем у зовнішньоекономічній діяльності втрачено приблизно 2,4 млрд. грн. бюджетних надходжень. Використання цих схем дозволяє на законних підставах уникати сплати податків при ввезенні на митну територію України сировини з подальшим вивозом готової продукції. Популярність і вигідність цих схем серед елітних бізнесменів дозволить прогнозувати, що незабаром ця проблема затьмарить нещасливі вексельні й інші взаємозаліки.
Як і в попередні роки, залишилася непереможеною податкова недоплата. Користуючись законодавчим правом списувати нестягнуті з платників платежі, податкові органи в 2003 році списали 2,8 млрд. гривень. Незважаючи на це, податковий борг залишився майже на попередньому рівні — 14,1 млрд. гривень. Основними бюджетними боржниками є національні акціонерні компанії та державні підприємства. Їхня податкова заборгованість за 2003 рік зросла на 9% й орієнтовно становила 5,7 млрд. грн., або понад 40% загальної суми боргу. Тільки недоплата НАК «Нафтогаз України» досягла 4,2 млрд. грн., або 27,4% загальної суми заборгованості. При цьому валовий дохід компанії за 2003 рік збільшився на 17,2% — до 36 млрд. гривень. Гроші є, але не для бюджету, а для інвестицій в економіку Лівії.
Окрема тема — це податок на додану вартість. Сума нарахованого податку в 2003 році становила 46,1 млрд. грн., а до державного бюджету надійшли 12,6 мільярда. Із них 6,4 млрд. грн. підлягають поверненню у вигляді бюджетної заборгованості. За умови цілковитого її відшкодування надходження від цього податку становитимуть 6,2 млрд. гривень. А це тільки 2,6% створеної доданої вартості, тоді як закон ставку оподаткування встановлює в розмірі 20 відсотків. Ось такий сумний баланс маємо із цього прибуткового джерела.
Негативно вплинула на бюджетний ресурс також діяльність спеціальних економічних зон, які охоплюють уже 11 відсотків території країни. Саме час цей статус присвоїти всій державі, і тоді не буде більше проблем. Головною привабливістю для підприємців в економічних зонах і територіях пріоритетного розвитку є податкові пільги. За весь період роботи СЕЗ сума пільг становила 3,7 млрд. грн., у тому числі за 2003 рік — 1,8 мільярда. При цьому надходження до бюджетів від реалізації інвестиційних проектів дорівнюють лише 3 млрд. грн., у тому числі за 2003 рік — 1,3 млрд. гривень. До втрат понад 290 млн. грн. доходів бюджету призвела неефективна корпоративно-дивідендна політика.
ЩО РОБИТИ?
Перелік втрат державних фінансів можна продовжити. Зрозуміло одне: зосередження зусиль уряду на вказаних проблемах дало б можливість за стислі терміни і без значних витрат залучити до бюджету додаткові ресурси на суму не менше 25 — 30 млрд. гривень. Але проблема навіть не в тім, великий чи малий додатковий ресурс. Питання в стратегії та тактиці бюджетної політики. Сьогодні мало зрозуміти механізм формування структури економіки та місце державної складової в ній. набагато важливіше осмислити роль держави в економічному процесі, в процесі первинного накопичення капіталу та контролю за управлінням державними фінансами. Адже державний фінансовий контроль — одна із якнайважливіших функцій державного управління.
Скажемо прямо: наявна в країні неофіційна економіка неминуче вимагає для свого функціонування і неофіційної системи влади, що надає можливість контролювати основні господарські процеси. Гучні конфлікти, які періодично отримують розголос, навколо окремих підприємств не більше ніж верхівка айсберга в процесі переходу власності з рук до рук через причини, не пов'язані з господарським управлінням цією власністю. Така система породжує цілу низку важливих наслідків: системний дефіцит довіри, олігархічну структуру економіки; інституційну корупцію; соціальні проблеми (зайнятість і якість робочої сили; низький рівень життя населення; скорочення соціально значущих витрат).
Можливості економічної політики в таких умовах, у принципі, обмежені, оскільки основні умови ділової активності формують і визначають чинники, що не залежать від компетенції національних органів регулювання. Необхідна не просто активізація зусиль, а зміна загальної концепції і пріоритетів. Справжня економічна реформа, яка в Україні так і не відбулася, має починатися зі стратегічного планування та з інституційних перетворень. Макроекономічні й інші заходи, звичайно ж, важливі, але не спрацьовують, поки не вирішені фундаментальні політичні й інституційні проблеми.
P.S. Об'єктивна оцінка реально виниклої в нас соціально-економічної ситуації у певних колах, які безпосередньо впливають на неї, сприймається, м'яко кажучи, неоднозначно. Тому вважаю за потрібне ще раз нагадати, що функції та повноваження єдиного в країні конституційного органу фінансово-економічного контролю спрямовані виключно на аналіз та оприлюднення істинного стану справ в управлінні економікою, прогнозуванні її подальшого розвитку. А викладена в статті позиція жодним чином не є відкриттям. Про неї знають усі ті державні чиновники, які покликані підвищувати добробут людей, але які, на жаль, із року в рік закладають до державного бюджету одні й ті самі помилки та роблять його принизливо бідним для такої багатої країни, якою, безумовно, є Україна.
