Однією з найгостріших проблем чинної системи державного управління є її незадовільна ефективність, зокрема нераціональний механізм функціонування урядових структур. За оцінками багатьох обізнаних в «урядовій кухні» фахівців, близько 60% питань, які розглядаються на засіданнях уряду, не потребують для їхнього вирішення такого високого рівня. Як правило, це коло проблем, що виникають у «пожежному» порядку, або можуть бути впорядковані функціонерами окремих міністерств і відомств. Але стала звичка вирішувати «все й одразу», помножена на нефункціональність побудови центрального управління (і все це впродовж років переходить від одного уряду до іншого), змушує урядовців працювати, як то кажуть, у «ручному режимі». Неабияке значення тут має також та обставина, що дотеперішній стан справ задовольняв багатьох «кухарів» і повністю відповідав духу попередньої влади.
Про те, що цей механізм управління потребує суттєвих змін, упродовж останніх років говорять багато політиків і експертів. Здається, ні в кого не виникає заперечень: чинна система урядового менеджменту потребує реформування. Але поки що будь-які спроби змінити стан справ були багато в чому половинчатими та не досягали успіху. І головна причина цього — відсутність консенсусу в середовищі політиків щодо змісту реформування діяльності уряду та відсутність належних політико-правових умов такого реформування.
Новелою останніх років стали резонансні заяви представників нового уряду щодо намірів запровадження інституту державних секретарів. З оприлюднених оцінок неясно, які функції та цілі пов’язуються із цим інститутом, але складається враження, що остаточне рішення вже прийнято і справа лише в його реалізації.
Наміри нової влади кардинально реформувати систему державного управління повністю відповідають суспільним очікуванням і мають бути всіляким чином підтримані. Але водночас маємо все ж звернути увагу на деякі обставини «семимильних» темпів підготовки відповідальних рішень стосовно реформування системи управління.
Переслідуючи притягальну ідею реформування роботи уряду, варто не забувати перипетії навколо інституту державних секретарів, пов’язані з його запровадженням та функціонуванням у 2001—2003 роках. Будь-яким налаштованим на реформи політикам, окрім натхнення у просуванні своїх ідей, потрібно дуже уважно вибудувати свою діяльність, аби не повторювати прикрих помилок попередників.
УКРАЇНСЬКІ ГРАБЛІ
Свого часу експерти багатьох неурядових інституцій приділили значну увагу питанням побудови гармонічних політично-адміністративних відносин у системі виконавчої влади. Зокрема, автори цієї статті у 2003 році за сприяння Міжнародного фонду «Відродження» проводили дослідження, результатом якого стало видання аналітичної доповіді «Інститут державних секретарів в Україні: від задуму до реалізації». Зважаючи на те, що нині звучать упевнені заяви керівництва країни про відновлення таких посад, вважаємо за доцільне запропонувати деякі висновки, яких ми дійшли під час роботи над зазначеною аналітичною доповіддю. Цим самим хотілося б застерегти від помилок у впровадженні такого інституту, адже вже відомо, де лежать українські граблі. Часто вони — у нехтуванні досвідом і знаннями.
Для того, щоб інститут державного секретаря вивершився, строго необхідною є противага йому, якою є політична складова або політична функція у «виконанні» міністра як делегованого до виконавчої влади від суб’єкта, що формує уряд. Наприклад, у парламентській моделі таким суб’єктом є вищий представницький орган, в якому сформована за результатами чергових виборів проурядова коаліція. Лише в такому контексті — інституціонального розмежування адміністративної (управлінської) та політичної (вироблення рішень) складових в системі державного управління — й можна вести мову про адекватне відновлення вказаного інституту в сучасних політичних реаліях.
Але зараз в Україні немає ані проурядової коаліції в парламенті, яка сформувалася за результатами парламентських виборів, ані коаліційного уряду.
Нинішній склад уряду є коаліційним лише ззовні, фактично при його формуванні відбувся розподіл посад згідно з інтересами та домовленостями між учасниками президентської кампанії. Але під поняттям коаліційного уряду розуміється дещо інше. А саме: коаліційний уряд — це в першу чергу результат парламентських виборів і лише потім результат міжособистісних домовленостей політиків. А що трапилось у нас?
Перший досвід розмежування політичних і адміністративних функцій був у 2001-2003 роках, і чим він закінчився — добре відомо. Не торкаючись питання суто кон’юнктурних мотивів запровадження інституту державних секретарів, зазначимо, що цю продуктивну новацію згубила передусім інституційна неспроможність тодішнього уряду. Міністри декларувалися як політичні посадовці, але насправді такими вони не були. Лише приписуванням назви міністерському кріслу «політична посада» не можна було змінити статус міністрів та уряду. За минулої системи у виконавчій гілці влади був лише один політик — президент, який формував політику, а уряд і міністри фактично були «реалізаторами» політичної волі президента, тобто урядування відбувалося згідно з логікою президентської моделі правління.
Перша проблема, з якою довелося мати справу, — нераціональний розподіл функцій поміж міністром та державним секретарем міністерства. Останній отримав у свою компетенцію широке коло питань: від кадрових до «святая святих» — управління фінансами галузі й власне міністерства, чим традиційно опікувався міністр. Перші два укази Л.Кучми упродовж 2001 року, якими регламентувалися основні завдання державного секретаря та його функціональні обов’язки («Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 року та «Про Примірне положення про державного секретаря міністерства» від 14 липня 2001 року), спровокували чимало непорозумінь, а деколи й персональні конфлікти між міністрами та державними секретарями зі з’ясовуванням, «хто в домі господар». Лише третій указ від 15 січня 2002 року, яким вносилися зміни до Примірного положення про державного секретаря міністерства, вніс якусь раціональність у роботу міністерств.
Аналогічна проблема стоїть і перед творцями нинішньої реформи. Ім’я цієї проблеми — невизначеність зі статусом уряду в нинішній політичній системі, його функціями, повноваженнями, структурою, як, утім, і структурою виконавчої влади в цілому. Це провокує кристалізацію крайніх поглядів на роль і місце Кабінету Міністрів та організацію його діяльності. Одні вважають, що «прем’єр-міністр — це менеджер, який за згодою з Верховною Радою уклав контракт iз Президентом на виконання конкретних функцій». Інші кажуть, що «прем’єр-міністр — не перша особа в державі, але й не друга». На сьогодні не впорядковано законодавчим чином статус Кабінету Міністрів, структуру та функції центральних органів виконавчої влади. А без цього займатися кардинальними змінами у системі управління — ліквідовувати органи влади, змінювати функції і структуру міністерств, запроваджувати нові адміністративні інститути тощо є справою, на наше переконання, передчасною.
Упродовж 2001—2003 років однією зі штучних підстав для не надто продуктивних стосунків між главами відомств і держсекретарями слугував фактично однаковий спосіб їхнього призначення на посади. Де-юре міністри були підлеглими прем’єр-міністра, а де-факто їх призначав глава держави. Але й держсекретарі на той час також були креатурою президента. Від волі останнього (всупереч Конституції та закону про державну службу) залежала подальша кар’єра таких посадовців. Отже, трапилось так, що двох керівників міністерств призначав президент. Але водночас держсекретарю, відповідно до Примірного положення, його посада гарантувалася впродовж всієї каденції президента, тоді як міністр був набагато менше захищеним від політичної кон’юнктури. Звичайно, всі нюанси, пов’язані із призначенням і звільненням, вирішувалися на рівні міжособистісних стосунків. Ніякої чіткої правової регламентації процедури не було, й подеколи міністр дізнавався про своє звільнення із засобів масової інформації.
Невизначеність функцій та повноважень політичних посад у системі державної служби не додала ані логічності, ані ефективності роботі виконавчої влади та стала причиною багатьох прикрих казусів, на які всі закривали очі. Так, якщо пост державного секретаря міністерства є вершиною управлінської кар’єри службовця, то така особа могла претендувати на міністерське крісло лише, як кажуть, на загальних підставах. І неприпустимою була ситуація, коли на політичну посаду призначалися державні службовці.
Серед інших уже «історичних» вад такого ґатунку — покладання обов’язків міністра в разі його відсутності на державного секретаря. Міністр як політик повинен бути забезпечений не тільки власною патронажною службою, але й власним політичним заступником. У протилежному випадку неминуча загроза політизації інституту державного секретаря, що суперечить самому задуму.
ЗНОВУ АДМІНРЕФОРМА
Сьогодні варто вирішити питання про «зв’язкового» міністра з парламентом, адже минулого тижня провідниками адміністративної реформи заявлено про намір відмовитися від таких посад у структурі міністерства, як заступник міністра у зв’язках з Верховною Радою. Чи виправдана така позиція? Наприклад, в Німеччині міністра заступає парламентський державний секретар, який працює поряд з державним секретарем і надає міністру підтримку у представленні політичних позицій міністерства в Бундестагу та у виконанні міністром покладених на відомство урядових завдань.
Інституційне розмежування процесу вироблення рішень, яким опікуються міністри, та його реалізація адміністративним апаратом на чолі із державним секретарем є досить ефективним способом протидії корупції. Відбір у чиновника змоги приймати й одночасно реалізовувати рішення знімає потребу стимулювати його на «правильний хід думок».
Ідея розмежування політичних та адміністративних функцій у державному управлінні та пов’язане з цим упровадження інституту державних секретарів є продуктивною новацією. Але кожна кардинальна новація має бути належним чином підготовлена, мусять бути сформовані міцні політико-правові умови її реалізації.
Згадаємо ті прорахунки, які свого часу не дали змогу реалізувати задекларовані цілі адміністративної реформи та які варто враховувати нинішнім творцям політики.
Головний з них — це відсутність бачення стратегічної мети адміністративної реформи та засобів її реалізації. У 1996 році була затверджена Концепція адміністративної реформи. Відтоді попередня влада не вважала за потрібне звертатися до програмних документів. Нинішнім реформаторам, мабуть, варто було б переглянути цю Концепцію з урахуванням нових політичних реалій. До сьогодні у нас немає Стратегії адміністративної реформи. Точніше, свого часу був складений проект такої Стратегії, але хто знає, в чиїй шухляді зараз цей текст?
Отже, мабуть, варто було б почати не з анонсів щодо перебудови державного апарату, а з вироблення програмного документу адміністративної реформи, де було б чітко виписано її цілі та завдання. Корисно було б також ознайомити з положеннями цього документа широкий загал експертів та управлінців. Цей документ має набути статусу легітимності, тобто він повинен бути схвалений парламентом, адже, згідно з Конституцією, реорганізація органів управління є виключно прерогативою закону. Потім варто було б скласти Програму адміністративної реформи, де були б виписані етапи реалізації, необхідні ресурси й заходи. Все це сприяло б довірі до дій уряду, а головне — зробило б процес реформування передбачуваним і відкритим. А коли про реформаторські наміри дізнаєшся із новинних стрічок інформаційних агентств, то, даруйте на слові, це не реформа, а біда.
Наступний прорахунок, який завадив попередникам сьогоднішніх реформаторів, — це плутанина в розумінні цілей і засобів адміністративної реформи. Мета в цій справі полягає у прагненні створити нову якість державного управління, яка б відповідала вимогам сьогодення, а організаційні пертурбації (скорочення штатів, ліквідація структур) — це лише один, причому далеко не єдиний, засіб досягнення мети. Згадаємо адміністративну реформу зразка 1999 року, коли в масовому порядку були звільнені тисячі державних службовців і ліквідовано чимало структур влади. Це привело до нової якості управління? Відповідь однозначна — ні. Так само й зараз складається враження, що під адміністративною реформою розуміються лише суто організаційні маніпуляції з апаратом державного управління.
Наприклад, рішення щодо скорочення низки державних комітетів є цілком виправданим, адже створення багатьох iз них не можна пояснити ніякими міркуваннями підвищення ефективності державного управління. Але в цьому плані цілком закономірне запитання — чому репресії торкнулися лише державних комітетів? А що, нинішні міністерства — це такі собі «священні корови» і жодне з них не потребує ані скорочення, ані реорганізації? Питання, чи потрібно нині мати саме таку кількість міністерств, яка зараз існує, не є зайвим, адже можна сміливо назвати пару-трiйку відомств, які можуть виконувати свої функції й у статусі державних комітетів.
Отже, логічнішим здається, щоб першим кроком у кардинальній інституційній реформі були не накази про звільнення, а проведення системного функціонального обстеження роботи органів влади, на підставі якого можна було б робити висновки щодо розподілу функцій, витрат робочого часу, використання ресурсів і т. ін., а потім на основі результатів цих обстежень розмірковувати над шляхом перебудови державного апарату.
Впровадження інституту державних секретарів — це лише кінцевий етап реалізації масштабніших завдань. Потрібно вирішити питання унормування механізму формування проурядової парламентської коаліції, що можна зробити, лише змінивши Конституцію. Потрібно прийняти закони про Кабінет Міністрів України та центральні органи влади, де були б виписані статус уряду та механізми розмежування політичних та адміністративних функцій в управлінні, і лише потім логічно ставити питання про необхідність упровадження інституту державних секретарів, його функції та завдання.
