Одна зі складових російської кризи — неефективність державного управління. Щоб не бути голослівним, наведу складений Світовим банком індекс ефективності уряду (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS) (див. таблицю).
Можна, звичайно, заперечувати — у добрих російських традиціях — об’єктивність цього зіставлення, але якісне відставання Росії від розвинених країн очевидне. У чому ж причина?
Тут можна назвати, наприклад, такі параметри (їх також розроблює Світовий банк), як voice and accountability, що можна перекласти як «право голосу й підзвітність», а також «якість законодавства».
Висновок зрозумілий: держава в Росії формується в дуже слабкій залежності від волі й уподобань громадян, а це, у свою чергу, зумовлює низьку якість (із погляду суспільних інтересів) рішень, які ухвалює влада.
СУЧАСНЕ САМОДЕРЖАВСТВО
А тепер погляньмо з цих позицій на перспективи підвищення ефективності держуправління в рамках нової конфігурації російської верховної влади, що склалася в травні 2012 р.
У нас є президент, який уміє управляти лише в «ручному режимі» (сучасний різновид самодержавства), що залишає мінімум самостійності уряду, і це ж зробило Державну думу простою машиною для голосування. Якщо говорити про законодавство, то переважну більшість найвагоміших актів, які підписує президент, створено в Кремлі, хоча частину з них вносять через депутатів від «Единой России». Так, зокрема, сталося з нещодавно ухваленим законом про посилення покарань за порушення при проведенні публічних акцій.
Якщо говорити про уряд, то його технічний характер у системі президентського «ручного управління» неминучий (єдиний виняток — нещодавнє прем’єрствування Володимира Путіна). Усі найважливіші питання розглядають на щотижневих зустрічах президента з президією уряду, його прем’єром, а якщо потрібно, то і з окремими міністрами. Силові відомства просто навіть формально — у віданні президента. А в нинішній конфігурації і на головних фінансово-економічних позиціях перебувають явно не «пташенята гнізда Медведєва» — Антон Силуанов та Андрій Білоусов.
Тут, звичайно, не гріх пригадати, що, згідно з конституцією (ст. 80, п. 3), президент Російської Федерації визначає основні напрямки внутрішньої й зовнішньої політики держави. Тож, по суті, в основному законі Росії закладено вкрай високу вірогідність самодержавного «ручного режиму», який починає зводити до мінімуму можливості як виконавчої, так і законодавчої гілок влади, впливати на ухвалення державних рішень. А заразом з’являються широкі можливості фактично підпорядкувати президентові і судову систему, але вони суперечать конституції. Звідси й така низька оцінка Росії Світовим банком за показником «верховенство закону». Який слід зробити висновок?
НЕОБХІДНА КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА
Звичайно, Росія не готова миттєво перетворитися на «демократичну федеральну правову державу з республіканською формою правління» (ст. 1 чинної конституції), де повноваження президента, парламенту й уряду — у стані динамічної рівноваги. Для цього в нас поки що немає розвиненої системи суспільного представництва у вигляді повноцінних (а не лише імітаційних) партій; інституту виборів, визнаного всіма справедливим і прозорим; розумної (але значної) децентралізації влади; незалежної судової системи; інфраструктури для електронної демократії та багато іншого. Але всі ці позиції повинні стати частиною програми конституційної реформи, яку доведеться сформувати і здійснювати в максимально публічному режимі, якщо ми хочемо дістати шанс на справді ефективне державне управління. Ті сили й персони (усередині нинішньої влади й поза нею), які зможуть ініціювати цей процес, наприклад, у вигляді круглого столу на кшталт іспанського пакту Монклоа, що закінчився підписанням, увійдуть в історію Росії як її рятівники, що зробили країну процвітаючою й впливовою.
На тлі необхідності рішення цього грандіозного завдання свідомо приречені на імітаційність різні проекти типу «відкритого уряду», створення всіляких експертних і суспільних рад при державних структурах.
Євген ГОНТМАХЕР — член правління Інституту сучасного розвитку, Москва.
