Стабільно часті зміни урядів й пріоритетів розвитку не дають можливостей проводити повноцінні реформи за певним сценарієм чи моделлю. Є й інші проблеми, що провокують розвиток управлінської думки й практики за сценаріями «собачого хвоста», якого ні вкусити, ані догнати.
Нам нав’язуються, і то настійливо, різноманітні дискусії навколо програм, а ще більше рецидиви боротьби за їх «успішне» втілення. За останні 15 років було розроблено цілий ряд таких проектів на кшталт «2010», «2030» і т. д. Не піднімаючи партійних програм (це окрема тема для дискусій), коротко означимо деякі з назв документів управлінського спрямування, якими була затруднена інтелектуальна думка: «Програма розроблення та впровадження єдиної державної системи «Кадри» (1997 р.), «Комплексна програма підготовки державних службовців» (2000 р.), «Наукова програма дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління» (2001 р.), «Програма розвитку державної служби на 2005—2010 роки» (2004 р.), «Державна програма підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004—2007 роки» (2004 р.), «Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (2004 р.), «Державна програма роботи з обдарованою молоддю на 2006— 2010 роки» (2006 р.), «Програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади» (2006 р.).
Показовим у цьому ряду є затвердження «Державної програми розвитку і функціонування української мови на 2004—2010 роки» (2003 р.). Коментуванню не піддається. Впору на карті України проводити лінію фронту, за яким «Феодосія без НАТО», а держава — без української мови. Отаманщина місцевої і регіональної еліти в умовах тотального лібералізму ставить під сумнів реалізацію будь-якої з програм. Що не програма, то провал.
Важко збагнути простому читачеві, а чим відрізняється «програма» від «державної програми» чи «загальнодержавної програми». Можна було б облишити такі «студії» для філологів від державного управління, коли б від цього не страждала ефективність власне державного управління.
Практичну діяльність заступили теорії перехідного трансформаційного періоду, переходу від адміністративно-командної економіки до ринкової і т.д. І науковці, вчені та й державні управлінці так звикли вправлятися розробкою теорій та концепцій, що тепер, коли вже можна (і слід було б) приступити до практичної діяльності, й далі йде процес удосконалення та модернізації (на словах). Благі наміри (модернізація, удосконалення) — є найбільшим ворогом стабільності.
Є й інша крайність у так званому прагматизмі, коли під практичною діяльністю розуміють заклики на кшталт: «досить сваритися», «облишмо ганебну практику політичного популізму», «ми повинні піднятися на рівень державного мислення», «маємо по-новому подивитися на свою державу, на власні проблеми та перспективи», «маємо збагнути процеси навколо нас», «слід припинити боротися один iз одним за контроль над старою владною машиною», «досить бігти за вчорашніми цілями» тощо.
Заклики консолідувати націю мають не стільки синергетичний характер, скільки викликають зворотну хвилю обурення за існуючої практики державного управління. Характерним при цьому є те, що питання реформування влади обстоюються без якихось позитивно підтверджуючих аргументів, вже не кажучи про аналіз державної влади через проведення аналізу державної політики.
У результаті активізації конституційно-політичної реформи постане питання про перерозподіл владних функцій і повноважень між Президентом України, Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України. Результат бачиться таким, що більшість у Верховній Раді та Кабінет Міністрів стають «центровими» за рахунок надання їм додаткових повноважень.
Скажімо прем’єр-міністра України призначає Верховна Рада України за поданням Президента України, попередньо погоджуючи запропоновану кандидатуру з парламентською більшістю. Верховна Рада також затверджує склад уряду, а уряд — керівників центральних органів виконавчої влади. Напрошується висновок, що в Україні в результаті конституційно-політичної реформи постає Рада Міністрів України замість Кабінету Міністрів України. Бо ж відомо, що Кабінет завжди функціонує при Президентові. У нашій ситуації прямого впливу Президента на формування Кабінету Міністрів немає, отож і самого Кабінету немає.
Якщо уряд відповідає за щоденне управління економікою і соціальною сферою загалом у визначенні макроекономічних показників, то за що відповідає Президент України? Він залишається гарантом конституційних прав і свобод громадян, незалежності й територіальної цілісності держави, Верховним Головнокомандувачем і представником держави на міжнародній арені.
Для виконання цих функцій за ним залишається призначення тільки міністрів оборони, внутрішніх справ, закордонних справ; з питань надзвичайних ситуацій і в справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; чотирьох інших керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів державних адміністрацій — за представленням прем’єр-міністра України.
Успішне проведення політичної реформи призведе до значного урізання повноважень глави держави.
Гіпотетично вимальовується зв’язок:
Верховна Рада України — місцеві ради;
Кабінет Міністрів України — виконавчі комітети місцевих рад;
Президент України — і тут одні знаки запитань, бо ж місцеві адміністрації автоматично трансформуються у виконкоми рад. Натомість спостерігається вакуум представництва Президента України на місцях.
Запевнення, що президентська лінія реалізовуватиметься через будь-які представництва, в тому числі й вище означені, не задовольняє. Модель нової системи державного управління виглядає недовершеною і від того неефективною.
Друге — а чи настільки ми міцні, і з позицій національної безпеки можемо себе запевнити, що функції Гаранта, а сюди потрібно ще включити і функції Стратега та Арбітра, зможуть бути зреалізовані на місцях без чіткого представництва Президента України в областях та районах. Ймовірно, що адміністрації Президента України на місцях проіснують, принаймні десь до початку 2008 року. А що далі?
Гадаю, що в умовах майбутнього реформування, починаючи від адміністративних, територіальних і закінчуючи соціальним блоком реформ, мають бути представники Президента України, яких все частіше називають префектами.
Функції останніх добре виписані в зарубіжній (французькій, російській та ін.) літературі, суть яких в основному зводиться до контрольно-аналітичних, наглядових.
Відтак префекти мають здійснювати контроль за:
дотриманням законодавства;
реалізацією соціально-економічних програм, які є складовими Програми Президента України.
Питання зараз стоїть не стільки в деталях, якою має бути префектура в Донецькій чи Чернівецькій областях, скільки у принциповому вирішенні закриття управлінських лакун, що самі по собі небезпечні своєю незаповненістю.
Безсумнівно, питання якості запропонованих структур виникне вже на стадії підготовки, але кожен із структурних управлінських (владних) підрозділів має відповідати за ті функції, які відведені їм за своїм призначенням.
Місцеві ради здійснюють свої повноваження, тобто продукують політичну волю. Виконкоми шляхом реалізації виконавчих, розпорядчих, координаційних функцій впроваджують у практику цю волю.
За існуючого стану речей, коли така складова управлінського вакууму (префектури) не буде заповнена, рано чи пізно активізуються штучні політичні (надумані, інспіровані) проблеми, особливо по лінії: центр—регіони; регіони східні—регіони західні тощо.
По суті, за перебігом такого розвитку блокується механізм взаємодії інституту президентства, інституту Верховної Ради України й інституту Кабінету Міністрів України.
Гармонізації в системі прийняття ефективних управлінських рішень не буде, якщо вони не кореспондуються з рівноцінним вертикальним представництвом «згори донизу». При цьому обов’язково слід враховувати як українську ментальність, так і фактор зовнішніх впливів.
Результатом владної порожнечі може стати прецедент управлінського безсилля, що провокуватиме різновекторність розвитку України і саме така конституційно-політична реформа в Україні не призведе до демократизації суспільства, а радше зупинить цей процес.
Не хочеться такої перспективи, коли йтиме така боротьба за демократію, що від України не залишиться і сліду.
