У сучасних дискусіях про майбутнє України на перший план усе частіше виходить проблема самостійності регіонів, децентралізації і, як варіант, федералізації. Не зайвим буде нагадати, що ця тема була актуальною впродовж усієї історії України, вона піднімалася багатьма — від українських істориків-державників, наприклад М.Драгоманова, С.Подолинського, М.Грушевського, до політиків доби незалежності, серед яких були і В.Чорновіл, і І.Плющ, і багато інших, звучала і у виборчих кампаніях, наприклад, у парламентській 1994 року (Блоку Кучми—Гриньова). Причини зрозумілі: Україна історично неоднорідна, поліетнічна, поліконфесійна і полікультурна. І тому ефективна державна політика потребує врахування і кожного з цих чинників з максимальним врахуванням інтересів всіх суб’єктів, і ювелірно вивірених ухвал. Саме виходячи з цих обставин, якщо вже й розглядати в якомусь майбутньому перспективи федералізації, то саме в її класичному історичному розумінні, не як розкол, а як процес об’єднання потенційно автономних політичних одиниць у рамках єдиного політичного цілого.
• Зрозуміло, що в нинішній, вельми гострій ситуації, а також виходячи із стереотипів, що склалися в суспільстві, навіть сама згадка про федералізм може бути небезпечною, оскільки будь-який необережний рух спроможний спровокувати розкол країни. Тим паче, що заклики до федералізації вже супроводяться стріляниною і людськими жертвами. Так, сьогодні більшість населення пов’язує федералізацію із загрозою автономізації регіонів, сепаратизму і навіть розколу. Це лякає людей, і тому не випадково все частіше робиться вибір на користь унітарного устрою. Так, згідно з дослідженням Центру ім.. О, Разумкова, ще 2012 р. ідею федерального устрою України підтримали 7,4% громадян, тоді як на підтримку тієї чи іншої форми унітарного устрою виступили 64,5%. Цієї весни, коли використання федералістської риторики досягло свого піку, число прибічників федералізації збільшилося до 16,7%. Проте, збільшилася і кількість прибічників унітарної держави, але(!) з децентралізованою владою — 69,3%. Навіть на Сході, в Харківській області, згідно з результатами соцдослідження, проведеного в квітні за замовленням «Дзеркала тижня», майже третина мешканців — прибічники федерального устрою, 40% — хочуть жити в унітарній державі з децентралізованою владою і розширеними правами регіонів, і лише 23% — хочуть, щоб держава була унітарною, а області мали ті права, які вони мають зараз.
• Абстрагуючись від того, що саме слово федералізація стало сьогодні мало не «пострахом», потрібно звернути увагу і на парадокс, зв’язаний із розумінням сенсу і результатів федералізації. Її прибічники в Україні рідко мають чітке уявлення про її конкретні моделі, проте, впевнені в тому, що вона зможе привести до деконцентрації влади та розширення автономії регіонів. Насправді ж федерація є досить умовною інституцією з невизначеними наслідками. Як ми знаємо, деякі федеративні держави, такі як Росія, функціонують скоріше як унітарні. І навпаки, ряд унітарних держав, такі як Велика Британія, мають ознаки федерального устрою. І це стосується багатьох держав Європи. Тобто, важливо знайти модель, адаптовану саме до українських реалій, яка могла б об’єднати країну і відповісти на всі запити, які пред’являються суспільством.
Власне кажучи, все зводиться до того, що люди хочуть жити в єдиній країні і мати рівні права впливати на управління цією країною. І це є консолідуючим чинником за умов нинішньої кризи. Адже сьогодні склалася ситуація, в якій «переможці», власне, монополізували владу, практично позбавивши права на участь в управлінні країною регіони, які в більшості своїй нову владу не підтримали.
Отже, виходом за даних умов, і це показує історичний досвід європейських країн, може стати модель децентралізації, яка дозволить дати відповідь на виклики, що стоять перед Україною, не змінюючи при цьому державного устрою і не ставлячи під загрозу територіальну цілісність.
• З цим згодні і представники влади і опозиції, але яка модель децентралізації пропонується? Наразі лише одне — виборність губернаторів чи голів виконкомів. Але в такому разі кожна область стає фактично федеральним суб’єктом і необхідний інструмент управління цими 25 (27) сучасними «удільними князівствами», а призначення для цього 25 префектів (представників Президента) лише зробить процес ще більш некерованим і загрозливим. Подібні вислови просто лякають своєю поверховістю. Якщо йти таким шляхом, це стане початком розвалу країни. Тобто реальну модель децентралізації на даний момент суспільству не запропоновано, а затягування приводить до того, що ідея «забовтується», втрачає цінність і значущість, суспільство поступово перестає в неї вірити.
• Також важливо враховувати, що з цілком зрозумілих причин децентралізація має бути здійснена в найкоротші терміни. А це означає, що конституційні зміни — дуже тривалий процес і тому потрібно зосередитися лише на змінах у деякі закони. І ще одним важливим чинником успішності та ефективності цих реформ повинні стати системність, урахування специфіки регіонів і думки їхніх мешканців. Інакше ми просто повторимо досвід 2005 року, коли незграбна адміністративно-територіальна реформа викликала протест і відторгнення населення. Сьогодні реакція може бути цілком непередбачуваною, і як ми бачимо, радикальною.
Саме нинішня кризова ситуація за наявності політичної волі, могла б стати найбільш слушним моментом для успішних реформ. Адже перший етап політичної кризи фактично привів до відновлення Конституції 2004 року і перерозподілу сил між центральними органами влади — Президентом, урядом і парламентом. Логічним результатом другого етапу політичної боротьби повинен стати перерозподіл влади між центром і регіонами.
• Тому сьогодні гостро стоїть питання про розробку чіткої, конкретної моделі децентралізації, яка базуючись на успішному світовому і європейському досвіді, обов’язково зважала б і на національну специфіку. Сутність даної моделі — консолідація через децентралізацію. Вона ставить перед нинішньою владою двоєдине завдання — розширення повноважень регіонів, з одного боку, і поліпшення керованості з боку центру, з іншою.
Перше неможливе без коректування адміністративно-територіального устрою з повноцінною реалізацією принципу субсидіарності. Кожен рівень управління — від центру до регіонів — повинен отримати максимум повноважень, необхідних для виконання наявних завдань. А у ведення більш високого рівня управління передаються лише ті питання, які не можуть бути вирішені на низовому рівні.
• А завдання оптимізації керованості з боку центру може бути реалізоване через ідею створення регіонально-адміністративних округів (РАО), яка була запропонована ще 2006 року в книзі «Новый регионализм» за редакцією Б.Данилишина і В.Семиноженка. Ефективність даного підходу доведено досвідом багатьох країн, зокрема Франції, Польщі, Росії.
Згідно з моделлю РАО, яка існує на сьогоднішній день в Україні трирівневий адміністративно-територіальний устрій: області та міста зі спеціальним статусом, райони і міста обласного підпорядкування, райони в містах, міста районного підпорядкування, села, селища, доповнюється четвертим рівнем — регіонально-адміністративних округом. Є цілий ряд підходів до утворення округів — соціальний, господарський, історико-географічний і подібні. Даний підхід розглядає найбільш «екологічний», комплексний принцип об’єднання — кожен округ об’єднає в собі декілька сусідніх областей, які мають спільні економічні, історико-географічні та культурні зв’язки.
• РАО отримають повноваження, підтверджені необхідними ресурсами для соціально-економічного розвитку території, реалізації соціальних та інфраструктурних програм. У рамках усієї країни створення регіонально-адміністративних округів дасть поштовх кооперації між областями і допоможе згладити диспропорції в економічному розвиткові і ліквідувати насущну для України проблему депресивних регіонів.
Глави РАО (як варіант, уповноважені президента) в рамках реформи координуватимуть відповідні 3—5 областей одного округу. Аналогічні інституції вже довели свою ефективність у Польщі (воєвода), Франції (регіональний комісар Республіки), Росії (повпред Президента у федеральному окрузі). Особливо важливо, що повноваження глави РАО мають бути зведені лише до координації економічних, соціальних, інвестиційних та інших програм на рівні округу і контролю за законністю ухвал органів місцевого самоврядування на рівні області і району. При цьому глава округу має бути позбавлений доступу до ресурсів областей і районів, що гарантує фінансову та економічну самостійність місцевого самоврядування. Виходячи зі специфіки політичної системи України, глава округу повинен призначатися Верховною Радою за узгодженням з Президентом, а для оптимізації роботи повинен мати власну адміністрацію і представників на рівні областей і районів і фінансуватися з держбюджету.
Як альтернативу уповноваженому Президента на даному етапі можна розглянути запровадження посади уповноваженого Кабінету Міністрів в окрузі, але обов’язково в статусі міністра. Це дозволить ефективно реалізувати технологію представництва регіонів, навіть враховуючи нинішнє «однобоке» представництво в Кабміні.
• Створення РАО органічно доповнює ідею переходу до двопалатного парламенту, яка, хочемо ми цього чи ні, вже довгий час стоїть на порядку денному. Нинішній однопалатний парламент сьогодні вже рудимент, який не лише не допомагає «зшивати» країну, але й закріплює зворотні тенденції. Представництво регіонів у двопалатному парламенті забезпечить Верхня палата, до якого обиратимуться представники від кожного РАО. Таким чином, буде забезпечене справедливе регіональне представництво, з врахуванням специфіки регіону і чисельності населення. Своєчасність і необхідність таких змін продемонстрували ще результати Всеукраїнського референдуму 2000 р. — за створення другої палати проголосувало понад 80% українців. А за сьогоднішніх умов можливість для регіонів виражати свої інтереси на загальнонаціональному рівні і участь їх представників у процесі державного будівництва дозволить послабити сепаратистські тенденції і налагодити діалог еліт.
• Пропонована модель децентралізації фактично реалізує так звану дуалістичну модель управління. Вона має на увазі взаємодію і співпрацю між главою РАО, з одного боку, і главою обласної чи районної ради з іншого. Дуалістична модель управління, зокрема, досить успішно функціонує на рівні воєводств у Польщі: тут влада маршалка воєводства, що представляє виконавчий орган самоврядування, поєднується з владою воєводи, який репрезентує центральний уряд на території воєводства.
Підбиваючи підсумки, потрібно ще раз сказати, що нинішня кризова ситуація, як не парадоксально це звучить, відкриває широкі можливості для політичної модернізації України. Потрібні чітко виражені політична воля та бажання всіх суб’єктів державного будівництва для реформування структури та повноважень місцевої влади. У даному випадкові цей чинник є принциповим!
