Юлія Тимошенко оголосила про перехід в опозицію. Про свою опозиційність до нової владної вертикалі заявила й низка менш значних політичних лідерів. Оскільки ж в Україні права та функції опозиції не врегульовані ані законом, ані звичаєм, то можна сміливо прогнозувати, що кожна опозиційна сила намагатиметься захопити собі якнайвигідніші плацдарми для майбутнього наступу шляхом зниження (якщо не руйнації) дієздатності парламенту та інших владних інституцій.
А тим часом опозиція — якщо це системна, парламентська опозиція, а не радикальна сила, готова будь-коли поставити дибки всю державу, — є істотною складовою політичного життя держави, яка ламає мікрофони у залі сесійних засідань тільки у крайньому разі, маючи значно більш ефективні інструменти для впливу на уряд і суспільство.
Отож, закарбувавши у пам’яті найстисліше визначення опозиції (від лат. oppositio — «протиставлення»; партія чи група, що виступає врозріз із думкою більшості або з панівною настановою, висуваючи альтернативну політику, інший спосіб розв’язання політичних, соціальних та економічних проблем), — подивімося, як ці проблеми розв’язуються в успішних державах.
В європейських країнах права парламентської меншості (а саме в такій якості зазвичай виступає опозиція, якщо вона справді користується підтримкою з боку виборців) законодавчо гарантуються такими основними нормами: представництво опозиції в керівництві законодавчого органу; контроль за діяльністю парламентської більшості й уряду; право на парламентське оприлюднення політичної позиції.
Історично першою є британська, т.зв. «вестмінстерська» модель, прийнята також в Ірландії, Канаді, Австралії та Новій Зеландії, до певної міри — в Індії, Малайзії та низці інших держав. У цій моделі опозиція відіграє роль такої собі «функціональної тріади» — контроль, критика, альтернатива. У Великій Британії парламентська опозиційна партія, яка набрала найбільшу кількість голосів і потенційно здатна сформувати уряд на наступних виборах, має статус «опозиції Її (Його) Величності», її лідера з 1937 року формально затверджує монарх і ця посада фінансується державою. Така опозиційна партія формує тіньовий кабінет міністрів, який має доступ до більшості документів і справ, які розглядає уряд. Майже всі ці речі не врегульовані спеціальними законами, а реалізуються на основі традицій британського парламентаризму (хоча у країнах, які були свого часу британськими колоніями, традиції метрополії зазвичай доповнені спеціальними законами).
У британській Палаті Громад зі 160 сесійних днів кожний восьмий — опозиційний. Це означає, що в ці дні питання, які пропонує на розгляд опозиція, мають пріоритет над урядовими питаннями. Процедура визначення днів опозиції не описана у законодавстві: ці дні узгоджують координатори головних партійних фракцій під час своїх регулярних зустрічей. При цьому із 20 опозиційних днів 17 належить «опозиції Її Величності», 3 — іншим партіям опозиційного ѓатунку. Уряд зазвичай має близько двох-трьох діб на підготовку до кожного з таких днів.
Щотижня британський прем’єр відповідає на запитання у парламенті. Щомісяця парламентарії ставлять запитання окремим міністрам (якщо, звичайно, не виникає нагальна потреба в екстраординарному виклику до Палати Громад того чи іншого урядовця). За традицією, лідери опозиції мають можливість ставити кілька запитань. Формально урядові й опозиційні депутати мають право на однакову кількість запитань, незалежно від числа місць у кожної партії. На практиці здебільшого ці запитання ставить опозиція. Це запобігає нейтралізації парламенту урядом навіть у разі існування великої урядової більшості і відіграє ключову роль у забезпеченні підзвітності уряду, адже дебати Й запитання стають надбанням громадськості.
Один із ключових методів забезпечення співпраці між урядовою партією та опозицією — це регулярні (майже щоденні) консультації між координаторами парламентських фракцій. Такі координатори відповідають за дотримання дисципліни, координуючи голосування членів партій і відіграючи роль посередника у діалозі між верхівкою й рядовими депутатами. Координатори від парламентських партій зустрічаються регулярно для організації парламентської діяльності й узгодження порядку денного наступних засідань парламенту. Ця форма співпраці відома як «звичайні канали». На практиці координатор від правлячої партії консультується з координатором від офіційної опозиції перед будь-якою важливою політичною подією, що забезпечує високий рівень практичної співпраці влади й опозиції та продуктивну роботу парламенту.
Цікаво продумане й фінансування опозиційних партій у Британії. Вони, крім зібраних самими партійцями та їхніми прихильниками коштів, можуть одержувати гроші з двох джерел: з державного фінансування на підтримку опозиційної партії у здійсненні її парламентської діяльності і з Гранту на вироблення політики. Цей грант (а йдеться про суму, не меншу за 2 млн. фунтів стерлінгів) ділиться навпіл; одна його частина рівномірно розподіляється між усіма політичними партіями, які мають більш як двох депутатів у Палаті громад, друга частина — за формулою, яка відображає чисельність партійних фракцій.
У США у законодавстві взагалі відсутнє поняття «права партії (фракції)»; специфіка американської політичної традиції виявляє себе в тому, що йдеться лише про поняття «права депутата». І справді: президент (він же глава виконавчої влади) може не мати гарантованої підтримки ані в Сенаті, ані в Конгресі. Ба більше, він узагалі може бути обраний від партії меншості і таким чином опинитися в опозиції до більшості депутатського корпусу. При цьому кандидатури членів його уряду будуть проходити через жорстке «сито» у Сенаті; адже стаття II Конституції США надає президенту владу призначати членів свого кабінету, але «за рекомендацією і за згодою Сенату».
Сенат також затверджує призначення заступників і помічників міністрів, держсекретаря і низку інших керівників виконавчої влади, в тому числі й силових структур. І навіть у разі, якщо президентська партія має більшість у Сенаті, публічні слухання щодо кандидатур на посади керівників відомств мають такий громадський резонанс, що меншість фактично здатна заблокувати призначення будь-якого президентського ставленика, який видається їй одіозним. Але за будь-якого розкладу сил існують точки дотику, в яких виконавча й законодавча влада (а опонувати главі державі можуть навіть конгресмени й сенатори з його власної партії) просто-таки зобов’язані знаходити взаєморозуміння, і головна із них — це бюджет. І ще одна деталь: у США існує правило, згідно з яким до кожного комітету Конгресу входять не лише представники більшості та меншості, а й незалежні конгресмени та представники дрібних партій.
У континентальній Європі традиції та норми, що регламентують діяльність опозиції, дещо інші. Скажімо, у конституції Німеччини та регламенті Бундестагу також немає спеціально виписаних понять парламентської більшості або опозиції. Проте спеціальні права меншість має: скажімо, якщо вона становить не менше третини парламенту, то може вимагати позачергового засідання Бундестагу, якщо чверть парламенту — створення слідчих комісій, якщо лише десяту частину депутатського корпусу — закритого засідання Бундестагу. А Конституційний суд ФРН в одному із своїх рішень виголосив, що не лише правом, а й обов’язком опозиції є висловлення, крім своїх політичних, також і конституційно-правових застережень щодо схвалюваних у парламенті законопроектів.
У Франції поняття опозиції традиційно застосовують не просто до найбільшої парламентської неурядової фракції, а передусім до тієї політичної сили, яка виступає з послідовною критикою офіційного політичного курсу. Права парламентської меншості у цій країні закріплені в конституції; крім того, чітка структуризація французького парламенту, детальні приписи його регламенту роблять неможливим виключний вплив парламентської більшості на ухвалення рішень. Зауважмо лише деякі з основних моментів, які гарантують права парламентської опозиції:
— на спеціальних щотижневих конференціях, на яких розробляється порядок денний засідань парламенту, на рівних правах представлені голови комісій і лідери всіх політичних фракцій;
— щосереди під час дебатів, трансльованих телебаченням, кожна політична сила по черзі ставить запитання до урядовців на чолі з прем’єром;
— в країні існує традиція регулярних зустрічей президента з опозицією, на яких обговорюються засадничі проблеми політичного життя.
У деяких скандинавських країнах на рівні конституцій чи регламенту роботи парламенту зафіксований т.зв. «інститут прав меншості». Скажімо, у Данії 2/5 депутатів можуть відстрочити голосування за будь-який законопроект на 12 днів (які використовуються для масштабної публічної кампанії з роз’яснення своєї позиції). У Фінляндії 1/3 депутатських голосів достатньо, щоб перенести у разі потреби остаточне голосування щодо законопроекту на першу сесію парламенту нового скликання; ратифікацію міжнародних угод також можна істотно відстрочити «у зв’язку з небезпекою погіршення матеріального становища населення». Зміни до Основного Закону у Фінляндії теж враховують права меншості: він або передається після другого читання на першу сесію новообраного парламенту, де ухвалюється двома третинами голосів (тобто правлячій коаліції доводиться чекати кілька років і весь цей час, у тому числі й на парламентських виборах, доводити необхідність змін до конституції), або закон про ці зміни ухвалюється негайно, але тоді цю негайність мають підтримати 5/6 депутатського корпусу, що, погодьтеся, можливе тільки за умов загальнонаціонального консенсусу і взаєморозуміння влади й опозиції.
У Литві права парламентської опозиції забезпечує Статут Сейму. Зокрема:
Депутати обирають не більше, ніж п’ятьох заступників спікера; один із них обов’язково має бути делегований опозицією.
Голова або заступник голови парламентського комітету з питань бюджету та фінансів має бути обраний від опозиційної сили (фракції чи коаліції фракцій), яка становить не менше половини меншості Сейму.
Опозиційні фракції формують порядок денний надвечірнього засідання кожного третього четверга місяця.
Лідери опозиційних фракцій принаймні двічі на тиждень проводять прес-конференції у парламенті (здавалося б, дрібничка, але згадаймо, як було непросто провести такі прес-конференції в Україні піл час останньої каденції Леоніда Кучми).
При обговорення програми дій уряду першим має слово лідер опозиції, при оголошення позицій фракцій щодо цієї програми першими слово мають знов-таки опозиційні фракції, а серед парламентських комітетів — ті, якими керують представники опозиції. При поданні урядом звіту про виконання програми дій лідер опозиції (тобто лідер фракції чи коаліції, яка налічує понад половину депутатів опозиції) та опозиційні фракції першими мають слово для обговорення.
Під час так званої «години уряду» на вечірньому засіданні щочетверга, коли члени Кабміну протягом години відповідають на питання депутатів, лідер опозиції має право задати два перші питання, а потім питання задають всі фракції по черзі, починаючи з опозиційних.
Лідер опозиції одержує додаткову зарплату.
Лідер опозиції входить до Ради Сейму (яка включає також спікера та його заступників, вирішує організаційні питання і дає поради спікеру).
Усього четверо — президент, спікер Сейму, прем’єр-міністр та лідер опозиції — мають право на один виступ у парламенті поза чергою.
Лідер опозиції — так само, як президент, спікер, Рада Сейму, профільний комітет, фракція та уряд — має право вносити законопроект чи рішення на терміновий розгляд парламентом.
Очевидно, така детальна регламентація прав опозиції у Статуті Сейму покликана компенсувати відсутність спеціального закону про опозицію, до якого несхвально ставляться європейські інституції, але який у багатьох посттоталітарних державах, враховуючи їхній історичний досвід, об’єктивно є вкрай необхідним.
Окремий закон про опозицію в Європі є лише в Португалії: він ухвалений після революції 1974 року, яка скинула диктатуру. Діють там і два спеціальних закони: про правовий статус опозиції та про гарантії права опозиційної партії на виступ. Ба більше: права парламентської меншості чітко зафіксовані у конституції Португалії (про що у нас якось забувають критики ідеї закону про опозицію), за якою опозиційним силам в Асамблеї (парламенті) надається ефірний час на державних радіо і телебаченні пропорційно кількості мандатів та право на відповідь і політичне заперечення політичних заяв уряду — причому це право надається опозиційним партіям на рівних засадах з урядовими партіями, тобто вони мають однаковий ефірний час та однаковий обсяг публікацій. Гарантує конституція й рівний доступ всіх політичних сил до державних мас-медіа на обласних рівнях.
Так само конституція веде мову і про права парламентських груп (фракцій). Представництво депутатів від політичних партій у парламентських комісіях має бути пропорційним кількості їхніх депутатських мандатів, а надання посад голів комісій парламентським групам — пропорційним чисельному складу таких груп. Кожна парламентська група має право ініціювати шляхом подачі інтерпеляцій уряду початок двох дискусій на кожній парламентській сесії із загальних або спеціальних політичних питань (річ, надзвичайно важлива за умов публічного політичного процесу) та вимагати позачергового скликання Асамблеї.
Перегляд португальської конституції також передбачає забезпечення прав меншості: або через п’ять років після першого читання закону про такий перегляд більшістю у 2/3 голосів, або у прискореному режимі, але більшістю в 4/5 голосів. А от для початку процедури відсторонення президента з посади досить підтримки з боку 1/5 депутатського корпусу.
При цьому не варто забувати, що опозиція — це не «п’ята колона», яка діє в інтересах іноземних держав і перебуває на їхньому утриманні. Опозиція — (принаймні, системна) — це не менш перейнята реальними проблемами країни політична сила, ніж владні партія чи блок. А от «п’ята колона» — це також реальність, яка в минулому столітті намагалася діяти під вивіскою опозиції, йдеться про Судето-німецьку партію, яка в 1930-х роках підривала зсередини Чехословаччину в інтересах Гітлера, чи, скажімо, про Французьку компартію, яка за вказівками Кремля розкладала тил французької ж армії на початку Другої світової війни. У Європі після всіх уроків ХХ століття роль «п’ятої колони» навряд чи візьметься грати якась більш-менш впливова політична сила; в Україні, на жаль, не так, але це окрема тема.
Отож підіб’ємо підсумки. За авторитарного й тоталітарного правління чинна влада розглядає опозицію як потенційну загрозу своєму правлінню і зазвичай переслідує її з використанням усіх засобів. За умов демократії опозиція є невід’ємною складовою політичної системи; за її допомогою здійснюється ротація та оновлення владної еліти, випробовуються нові ідеї та механізми, які потім можуть бути застосовані в управлінні державою. Ба більше: позитивну роль відіграє не тільки системна (тобто така, яка інтегрована в політичну систему, представлена в парламенті та місцевих органах влади), а й позасистемна опозиція, — та, яка ставить на меті докорінну зміну всієї чинної соціально-економічної та політичної системи (якщо, звичайно, ця опозиція не бере на озброєння терор). Адже позасистемна опозиція постійно кидає виклик усій чинній системі державного устрою, і якщо відповідь на цей виклик не надто переконлива, якщо така опозиція не перебуває на маргінесі політичного життя, а стає впливовою силою, значить, образно кажучи, «панує нелад в Данськім королівстві».
Такі засадничі питання, як рівний і вільний доступ до ЗМІ, можливість вільно пропагувати власні ідейно-політичні погляди серед населення, свобода проведення демонстрацій, мітингів, зборів, участь у виборчому процесі та референдумах тощо, розв’язуються у демократичних державах на рівні конституцій та загального законодавства і стосуються однаковою мірою як парламентської, так і позапарламентської опозиції, власне, всіх політичних сил (крім, звичайно, тих радикалів, які прагнуть знищити цю державу чи демократію в ній). У деяких державах, де порівняно недавно подоланий тоталітарний чи авторитарний лад, права парламентської опозиції з цих питань можуть бути виписані окремо, що робить реалізацію цих прав ефективнішою за конкретних умов.
А от проблеми доступу до керівних посад у представницьких органах влади, до спеціальної інформації, яка циркулює в системі органів державної влади (в т.ч. таємної), до визначених законодавством джерел фінансування, включно з державним фінансуванням витрат, пов’язаних з проведенням виборів, здійснення опозицією контрольних функцій щодо виконавчої влади тощо у ряді держав із розвиненими традиціями представницького правління спеціальними законами не обумовлені й розв’язуються на основі звичаїв та прецедентів політичного життя; в низці ж інших країн, особливо з відносно молодою демократією, весь цей спектр питань врегульований або спеціальними законами, або іншими юридичними актами з тим, щоб гарантувати парламентській опозиції можливість активної участі у державному житті і право грати роль «стоп-крана» або «запобіжника» при вкрай невдалих діях уряду. Мабуть, цей досвід варто запозичити й нам.
Загалом же у демократичному світі відбувається зміцнення статусу й розширення прав опозиції, особливо стосовно контролю за діяльністю влади. Такі тенденції засвідчують поглиблення суспільного розуміння необхідності постійної ротації політичних еліт та вчасного усунення шляхом загальних виборів тієї влади, що не спромоглася довести виборцям свою здатність якнайкраще виражати їхні інтереси та ефективно керувати державою. Проте безпосередньо опозиція не бере участі у здійсненні функцій виконавчої влади (хоч і може коригувати дії цієї влади); головне завдання опозиції в іншому: у згаданому вже контролі та у висуненні альтернативних програм розвитку.
Таким чином, на рівні політичної теорії та досвіду передових країн питання ефективної діяльності опозиції за різних варіантів системи врядування не є загадкою. Проблеми в нашій країні традиційно виникають із втіленням теорії в практику та засвоєнням досвіду інших. Чи стане діяльність нової опозиції винятком, чи все піде второваним шляхом? Це наразі залежить не лише від опозиціонерів, а й від усіх головних українських політичних гравців.
