Першим указом ще Президента України Леоніда Кучми в 2005 році став Указ «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу». Вже в 2005 році на її основі буде розроблений новий закон про держслужбу й інші закони, необхідні для реформування української бюрократії.
Документ новаторський і багато в чому революційний. Однією з головних його цілей є урегулювання суспільних відносин у сфері державної служби з урахуванням усталеної в Україні практики та європейських принципів. Досягнути цієї мети — означає зламати певні засади й традиції, які українська бюрократія успадкувала від адміністративно-командної системи Радянського Союзу. В умовах демократії урядова машина має бути орієнтована на задоволення суспільних потреб в умовах гостро конкуруючих легітимних групових інтересів і при цьому обмежених суспільних ресурсів. У цих обставинах уряд перетворюється з господаря на слугу та вимушений цікавитися настроєм у суспільстві, перш ніж приймати серйозні політичні рішення. Враховувати публічні інтереси та передбачати наслідки того чи іншого рішення — вміння, яким більшість українських чиновників ще мусить оволодіти. Насамперед їм доведеться вжитися в нові для них ролі експертів, радників, аналітиків політики, а також менеджерів процесу її продукування та впровадження. При цьому держслужбовець зобов’язаний неухильно підвищувати якість своїх послуг, знижуючи вартість їх надання для державного бюджету, тобто для суспільства та кожного його громадянина. Обов’язок чиновника — забезпечити громадянинові реалізацію його законних прав, а політику — якісну підготовку політичних рішень, включаючи оцінку наслідків кожного з варіантів, їх вартість для бюджету тощо. У цьому суть розподілу відповідальності політиків і бюрократів: перші визначають стратегію, встановлюють цілі, приймають рішення й несуть за них відповідальність перед виборцями. Другі забезпечують професійну підготовку та виконання прийнятих рішень, гарантують їхню відповідність закону, а також надають суспільні або державні послуги фізичним і юридичним особам.
Іншим принципом держслужби, згідно з Концепцією, є те, що набір, просування та заохочення базується виключно на професійних якостях, заслугах й особистому внеску кожного чиновника в результати роботи органу, де він служить. При цьому єдиний можливий спосіб вступу на держслужбу — відкритий конкурс.
Ще один важливий принцип, що стосується стимулювання чиновників, — принцип однакової оплати за однакову працю. Сьогодні це одне з найболісніших питань для держслужбовців, оскільки ні рівень, ні система оплати праці чиновників не дозволяють їм почуватися вільними людьми.
Рішення реформувати систему держслужби — це вимога часу, суспільства та політикуму. Чинний Закон «Про державну службу», якому днями виповнилося 11 років, значною мірою вичерпав свої ресурси. Більше того, в деяких випадках він став перешкодою для розвитку державної служби.
Тема адміністративної реформи та реформи держслужби була протягом останніх 6—8 років однією з найболісніших й у відносинах iз Світовим банком. Підготовка структурної позики на реалізацію адміністративної реформи, як відомо, закінчилася нічим. Проте сьогодні переговори про можливість надання уряду інвестиційного кредиту на розвиток і модернізацію держслужби просуваються досить активно. Світовий банк вельми позитивно оцінює більшість останніх ініціатив Головдержслужби, в тому числі підтримує й нашу Концепцію. Експерти Банку надали нам відчутну допомогу в роботі над цим документом.
Позитивний досвід використання таких кредитів уже має Державна податкова адміністрація, Держкомстат, Держкомзем й інші центральні органи виконавчої влади. Кабінет Міністрів висловив готовність узяти на себе ці боргові зобов’язання, визначаючи інституційний розвиток державної служби одним із пріоритетів своєї політики.
Розробку проекту нового закону та його впровадження, що може зайняти кілька років, фінансуватимуть насамперед із державного бюджету. Можлива інвестиційна позика Світового банку — це лише додаткове джерело коштів, що дозволить впровадити певний проект інноваційного характеру з конкретними цілями та завданнями. Програма розвитку державної служби на 2005— 2010 рр., розроблена Головдержслужбою та затверджена урядом у червні цього року, передбачає фінансування розвитку держслужби в сумі 457,2 млн. грн. Факт прийняття урядом такого рішення свідчить про пріоритетність для нього вирішення проблеми реформування держслужби. А для Світового банку це свідчення того, що Україна не просто просить кредит, а потребує додаткових ресурсів для того, щоб прискорити процес змін у держслужбі.
Уже можна сказати, якою буде українська бюрократія через кілька років. Перша група — так званий вищий корпус державної служби, друга — рядові бюрократи. Поки що законодавство не проводить між ними чіткої грані. Ми пропонуємо це зробити в нашій Концепції. Для цих двох категорій умови прийняття та просування по службі повинні відрізнятися. До чиновників вищого рівня слід висувати підвищені вимоги щодо їхнього політичного «нейтралітету». Вони також повинні мати право піти у відставку. Відповідно, і механізми їхнього відбору та підготовки повинні бути особливими. Оскільки це універсальні менеджери високого рівня, вони повинні володіти набором умінь і навичок, такими як стратегічне планування, управління людськими ресурсами, майстерність ведення переговорів, управління змінами, кризовий менеджмент тощо.
Головне, що ми повинні гарантувати держслужбовцям, — це неможливість звільнення з посади за політичними мотивами. Тому один із основних постулатів адмінреформи — це розмежування політичних і адміністративних посад у держуправлінні та системі органів виконавчої влади. Україна вже має такий досвід, коли в 2000 році була введена посада держсекретаря. Спроба була невдалою, оскільки особи, які займали посади держсекретарів, суміщали як політичні, так і адміністративні функції. З одного боку, вони були керівниками апарату та відповідали за управління фінансовими, людськими, інформаційними ресурсами, з іншого — як і раніше, мали можливість приходити на засідання парламенту та представляти там позицію міністра від його імені, що недопустимо, якщо ми говоримо про розмежування політичних й адміністративних функцій. Держсекретарі могли також заміняти міністрів за їхньої відсутності, брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів замість міністра. Водночас це був своєрідний політико-адміністративний «кентавр», із зрозумілих причин нежиттєздатний. У 2001 році Президент підписав указ про ліквідацію інституту держсекретарів, але відзначив, що ми до цього ще повернемось. І зараз, у нашій Концепції, ми знову пропонуємо провести чітку межу між політиками й адміністрацією.
Сьогодні в нас уже існує Національна академія державного управління при Президентові України, яка здійснює підготовку магістрів державного управління серед держслужбовців I—IV категорій. Такий широкий обсяг — а це фактично чиновники від першого заступника міністра до начальника відділу міністерства — не може повністю задовольнити реальні потреби держслужбовців у професійному розвитку. Особливо з урахуванням нової ролі державної служби та нових вимог до чиновників. Підготовка для кожного управлінського рівня повинна відрізнятися.
Вчити топ-менеджерів від чиновництва як студентів, які вперше сіли на університетську лаву, не зовсім вірно. Європа нам надає безліч прикладів, як зробити навчання держслужбовців результативним й ефективним. Та сама ENA, починаючи з 1946 року, коли її створив генерал де Голль, щорічно готує 100 (!) вищих чиновників. І це за сьогоднішньої кількості держслужбовців у Франції — 4 млн. При цьому кожен випускник гарантовано займає високу посаду в державних органах. До речі, дипломів французька Національна школа адміністрації не видає зовсім. Це не університет. Але більш престижної освіти для чиновника не лише у Франції, а й у всій Європі, напевно, не знайти.
В Україні є гостра необхідність у створенні закладу, який би поза сферою вищої освіти займався професійним розвитком так званого вищого корпусу державної служби. Україні потрібна професіонально бездоганна група топ-менеджерів, які володіють сучасними управлінськими знаннями та навичками, яка встане в авангарді реформ і забезпечуватиме лідерство в проведенні змін. Така група керівників нового покоління — у віці в середньому від 35 до 45 років — в Україні вже сформувалася. Держава повинна інвестувати саме в цих людей, бо саме вони сьогодні працюють на майбутнє країни. Цій групі необхідно забезпечити постійний професійний розвиток — з одного боку, а з іншого — залучення до неї (відбір) нових молодих сил. Треба створити такий заклад, де держслужбовці вищого корпусу могли б отримувати специфічні знання на інтенсивних короткострокових курсах. Можливо, це навіть будуть індивідуальні заняття, адже держслужбовців вищого рівня не так вже й багато, і всі вони — надто зайняті люди. Не виключено, що перші кроки в цьому напрямі будуть зроблені вже в 2005 році.
За умови проведення політичної реформи та зміщення балансу повноважень у бік парламенту й уряду політична відповідальність останнього, а отже, й політичні функції членів Кабінету Міністрів виявляються чіткіше окресленими. У цьому випадку запропонований у нашій Концепції механізм розділення політичних та адміністративних посад стає ще актуальнішим. Міністри не є держслужбовцями, вони приходять на цю посаду не для того, щоб, умовно кажучи, ділити олівці між своїми підлеглими, а для того, щоб формувати стратегію розвитку в своїй сфері відповідальності. У зв’язку з цим набуває значення вища адміністративна посада в міністерстві та секретаріаті Кабміну. Вищий чиновник (керівник апарату, або, умовно кажучи, державний секретар) буде повинен організувати роботу міністерства для реалізації його стратегічних цілей.
ПРО АВТОРА
Андрій Вишневський у 1999 році закінчив Харківський державний університет. У 2000 році виконував обов’язки прес-секретаря глави Харківської облдержадміністрації. У 2001 — 2002 рр. очолював програму реформування державного управління в Міжнародному центрі перспективних досліджень (Київ). У 2002 — 2003 році працював радником Державного секретаря Кабінету Міністрів України з питань інституційного розвитку. У 2004 році став ініціатором створення й очолив Центр сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України, створений Кабінетом Міністрів України в квітні 2004 року з метою наближення держслужби до стандартів ЄС, посилення її інтелектуального потенціалу для подальшого проведення адміністративної реформи. Своїм завданням команда Центру вважає ініціювання вдосконалення організаційної структури державного управління, професійного розвитку персоналу та впровадження процедур публічної політики при розробці стратегій із метою якнайповнішої реалізації прав і свобод громадян України.
