«Ефективна влада завжди знаходиться десь посередині між Сциллою анархії та Харибдою авторитаризму. Вона має бути уважною до думки громадян, щоб діяти в інтересах усіх частин суспільства. Але вона також зобов’язана вміти приймати непопулярні рішення, необхідні для вирішення криз і перегляду застарілої політики. На практиці це означає, що залежно від завдань, які стоять перед нею, країна може потребувати як підвищення демократичності її влади, так і надання їй більшої автономії від громадської думки»
Що б ви сказали про країну, яка б аналізувала можливість створення ядерної зброї тільки з погляду прибутків заводів, здатних постачати необхідні матеріали і обладнання? Якби багатомісячна дискусія обмежувалася двома запитаннями: які заводи отримають найбільші контракти, і як це змінить розстановку сил на ринку? Напевно, ви б подумали, що така картина дуже неймовірна. У якій країні знайдуться настільки могутні промисловці, настільки безвідповідальні політики і настільки безправні жителі?! Проте подібним чином Україна готується змінити політичний устрій, сила якого не поступається атомній енергії.
Те, що відбувається, здається дивним тільки збоку. А ближче все виглядає логічно і закономірно. Парламент проголосує за введення парламентсько-президентської системи влади, оскільки вона дає йому більше повноважень. Президент вітає таке рішення, бо воно збереже його шанси залишитися впливовим політиком після 2004 року, коли він має залишити свій пост. Думка Кабінету Міністрів нікого особливо і не цікавить, адже жодних повноважень втручатися до цього процесу він зараз не має. Крім того, нова модель обіцяє уряду більше прав, і він готовий згідно похитати головою.
Проте неправильно кидатися камінням у лідерів країни за те, що вони думають про свої особисті вигоди. Це нормально. У жодній країні світу політичний устрій не змінювали, якщо це не відповідало інтересам правлячої сили. Від боротьби аристократій, олігархій і демократій у грецьких містах-державах і перебудов режимів у Афганістані й Іраку, що тривають сьогодні, нову систему влади завжди встановлювали тільки за згоди тих, хто цю владу мав. Проблема полягає в іншому. Добре прорахувавши плюси і мінуси від запровадження нової моделі влади особисто для себе, прихильники і противники змін до української Конституції зовсім не аналізують, чим це обернеться для країни.
Великі недоліки мають усі без винятку політичні устрої, в тому числі наявні в розвинених країнах. Американська модель поділу влади між президентом і Конгресом надто ускладнює прийняття ними складних рішень. Сторони побоюються брати на себе відповідальність за непопулярні кроки, з більшою готовністю критикуючи ініціативи одна одної. А британська система, що дозволяє правлячій партії бути рішучою, залишає мало можливостей для альтернативної думки. Вона може взяти реванш на наступних виборах. Але чергування при владі протиборчих сил погано впливає на послідовність державної політики, надаючи країні рис казкового Тягни- Штовхая. Тим часом США і Британія — мало не найкращі в світі зразки президентської і парламентської моделей влади.
Ідеального устрою просто немає. Американські політологи Кент Уївер і Берт Рассел, які аналізували 10 років тому доцільність зміни Конституції США, дійшли висновку, що будь-яка реформа, вирішуючи одні проблеми, одночасно створює інші. Вони підсумували, що вибір найкращої моделі фактично означає вибір найменшого з лих. «Лихо» дуже індивідуальне для кожної країни, оскільки залежить від завдань, які стоять перед нею. Щоб виграти від зміни політичного устрою, країна повинна дуже точно знати, які проблеми їй слід вирішити насамперед і які вона згодна терпіти. Безпрограшного варіанта не буває.
Запропонований в Україні перехід до парламентської моделі гарантовано ускладнить процес прийняття складних рішень. Жодна з українських політичних сил протягом найближчих років не зможе самостійно створювати більшість у парламенті за прикладом британських консерваторів або лейбористів. Це означає, що країною правитимуть коаліції з кількох сил. Досвід інших країн свідчить, що таким коаліціям надзвичайно складно проводити узгоджену та рішучу політику. Це підтверджують і протиріччями, які переслідують нинішню парламентську більшість, що складається з восьми фракцій і груп. А загроза нерішучої влади дуже небезпечна для України, котра потребує масштабних реформ. Веймарська республіка стала зразком демократії для Німеччини, яка позбулася кайзера. Але її нездатність вирішувати післявоєнні політичні й економічні проблеми призвела до влади нацистів.
Іншим слабким місцем парламентських республік, де правлять коаліції, є підвищена нестабільність влади. Розбіжності на тему «що робити» дуже часто руйнують політичні союзи, особливо в передвиборні періоди. Це призводить до частих змін урядів, дострокових виборів парламенту та розчарування населення в системі влади. Нескінченні політичні кризи примусили Ізраїль вдатися до прямих виборів прем’єр-міністра. І вони стали однієї з причин приходу Франції до президентсько- парламентської моделі, яку тоді втілював популярний де Голль.
Сказане не означає, що Україна зобов’язана зберегти президентсько-парламентську модель. Такі системи також мають великі приховані недоліки. Якщо владу в парламенті отримують сили, вороже налаштовані по відношенню до Президента, між ними негайно спалахує запекла боротьба. У результаті країна тупцює на місці: модель не передбачає перемогу якої-небудь сторони. А якщо Президенту вдається виграти парламентські вибори і сформувати лояльну до нього більшість, тоді в його руках зосереджується дуже велика влада. Це створює підґрунтя для величезних помилок. Можливо, прикладом цього можна вважати становище нинішнього президента США, чия партія домінує і в Конгресі. Рішення Джорджа Буша знизити податки, що призвело до небаченого дефіциту бюджету, та провести протягом одного президентського терміну дві війни, вважають радикальними навіть багато його прихильників, не кажучи про противників, які зображають його з рогами і хвостом. І це в Америці, де за Конгресом і президентом уважно стежать преса та судова влада!
Незважаючи на переваги і недоліки обох систем, Україна ризикує провести погану реформу. Країна не визначила, що їй слід виправити, не кажучи вже про розуміння того, яку ціну за це доведеться заплатити. Заява про те, що всі усвідомлюють необхідність переходу до парламентсько- президентської системи, яку пояснює проект Мороза, звучить у цьому контексті як знущання. Лозунг про підвищення ефективності влади, що обґрунтовує проект Медведчука — Симоненка і проект Гавриша, дуже розпливчатий, щоб на нього можна було спиратися. Теоретично ефективна влада завжди знаходиться десь посередині між Сциллою анархії та Харибдою авторитаризму. Вона має бути уважною до думки громадян, щоб діяти в інтересах усіх частин суспільства. Але вона також зобов’язана вміти приймати непопулярні рішення, необхідні для вирішення криз і перегляду застарілої політики. На практиці це означає, що залежно від завдань, які стоять перед нею, країна може потребувати як підвищення демократичності її влади, так і надання їй більшої автономії від громадської думки.
Якої саме з цих якостей більше бракує українській владі? Відповідь на це основне запитання сьогодні, за кілька днів до голосування Ради, має не так багато користі, як мала б мати. Усі запропоновані моделі несуть загрозу створення влади і слабкої, і недемократичної. Реформа може не виправити недоліків чинної системи й ослабити її переваги. Саме такі побоювання висловили експерти Венеціанської комісії, які резюмували в своїй доповіді, що проекти не дозволять створити зрозумілу та логічну модель влади, а низка їхніх положень є кроком назад.
Ключем до успіху будь-якої системи є знаходження балансу повноважень у її носіїв влади і відповідальності, яка на них лежить. Це не означає, що влада обов’язково має бути однаково розділена між трьома її гілками, як пропонують автори української реформи. Формула «сильний президент — сильний прем’єр — сильний парламент» сама по собі гарантує тільки ворожнечу між першим і другим, як показує досвід Франції. Гарантії «хорошої» влади в іншому: виборці повинні отримати можливість чітко розуміти, хто стоїть за яким рішенням, і важелі для впливу на розробку і проведення політики. Саме під таким кутом слід розглядати обвинувачення в надмірній концентрації влади, які звучать на адресу Леоніда Кучми. Проблема не стільки в тім, що інститут президента за дев’ять років накопичив великі повноваження, скільки в тім, що на нього не поклали аналогічний обсяг відповідальності. Доказом цього є кількість прем’єрів, звільнених за період його правління.
З погляду балансу повноважень і відповідальності в новій системі пропозиція обирати президента Радою виглядає великою помилкою незалежно від того, який склад парламенту та коли це зробить. Так обирають президентів, які відіграють церемоніальну роль в усталених парламентських системах. Як приклад можна навести Німеччину, де президент, якого обирають депутати Бундестагу і представники земель, координує свою діяльність із міністром закордонних справ у зовнішній політиці та слідує волі канцлера і парламенту у внутрішній. Але Президенту України пропонують залишити великі права — від ветування законів і скасування постанов уряду до призначення генерального прокурора. Позбавлення громадян права обирати його призводить до прямого зменшення їхньої можливості впливати на носіїв реальної влади. Виборці навіть не зможуть дізнатися, хто обрав президента, який відіграватиме велику роль у формуванні політики їхньої країни: запропоновані законопроекти передбачають таємне голосування за його кандидатуру.
Сказане не означає, що Україні не потрібен перегляд моделі влади. Несподіваний для України союз прихильників змін із влади й опозиції доводить, що недоліки чинної системи відчувають усі. Проблема в тім, що нову модель створюють так само, як проектували нинішню. Її автори приміряють проекти на себе та своїх противників, але не на країну. Хто від цього виграє? Ті, хто лобіює зміни з розрахунком зайняти почесну роль у новій системі координат, дуже швидко відчують, що почесних ролей там немає. Розділена між багатьма влада, залишаючись непідконтрольною виборцям, навряд чи буде здатна адекватно відповісти на виклики, що стоять перед країною. А ті, хто блокує реформу, схоже, вже програли. Не використавши шанс покращити нинішню модель шляхом виявлення та виправлення її недоліків, вони зовсім скоро ризикують побачити перед собою страховищ, яких створював божевільний лікар із роману Герберта Уеллса.
