Інтеграція до Європи неможлива без пристосування українського законодавства до європейських норм. На саміті Україна — ЄС 25 лютого нам чітко вказали на час, після якого завтра у вигляді підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом не настане ніколи. До травня Україні треба досягти прогресу у трьох напрямках, один з яких — вдосконалення виборчого законодавства.
Кілька років тому Україна зобов’язалася реформувати своє виборче законодавство і ухвалити Виборчий кодекс. Завданням цього документу мала бути стабілізація виборчого законодавства, яке в нашій країні змінюється надто часто і, традиційно, під вибори. Європейський Союз виділив кошти для проведення реформування, проект кодексу вже був готовий і навіть отримав підтримку з боку Ради Європи. Але несподівано наблизилися чергові парламентські вибори. Вже готовий Виборчий кодекс успішно поховали, злагоджено проголосувавши новий закон про вибори. Вибори до Верховної Ради 2012 року могли б бути першими, які відбулися за Виборчим кодексом. Але не так сталося, як бажалося. В листопаді 2011 року Україна отримала нові правила виборів народних депутатів, які частково повернули її в старі часи. Як і на виборах 2002 року, в 2012-му в парламент половину депутатів обирали за партійними списками, іншу — за мажоритарною системою. Тоді як експерти Венеціанської комісії попереджали, що така «змішана» система може стати ґрунтом для фальсифікацій і вигідна лише владі. Результат цих нових старих правил нам відомий. Зараз в Верховній Раді працюють 445 депутатів замість 450, як визначено законом. Перевибори в п’яти спірних округах відкладаються до кращих часів. І як це вплине на подальшу долю рішень, прийнятих Верховною Радою VII скликання, невідомо.
Виборчий кодекс мав би дати відповідь на схожі запитання. А ще краще — запобігти виникненню аналогічних ситуацій. Таких, наприклад, як визначення дати проведення виборів київських органів місцевого самоврядування. Раз і назавжди визначив би функції ЦВК, порядок формування територіальних виборчих комісій, час проведення чергових і позачергових виборів усіх рівнів, механізми визначення округів, підрахунку голосів, оскарження результатів і багато чого іншого. Хоча в Україні «раз і назавжди», мабуть, не буває. В Податковий кодекс, що прийнято з боєм в грудні 2010-го, вже збираються вносити зміни. Та й узагалі, не так красить Кодекс, як його дотримання. А з дотриманням законів у нас проблеми.
Виборчі кодекси існують в Росії і Білорусі, але це не робить автоматично країни демократичними, а вибори в них — справедливими. Суть кодифікації, як зазначив голова правління Комітету виборців України Олександр ЧЕРНЕНКО, звести всі нормативні акти (закони про вибори, про референдум, про ЦВК, статті в кримінальному кодексі) щодо виборів під єдиною палітуркою. Але наголошувати треба не так на прийнятті кодексу, як на розробці якісного змісту цього документа.
«Добре було б повернутися до того документу, який розроблявся в попередньому парламенті. Якщо буде політична воля — внесуть його в парламент і приймуть, — коментує Черненко. — Зрештою, Виборчий кодекс — не найбільша проблема для сьогоднішньої влади. Якщо раніше ми говорили про необхідність прийняття Виборчого кодексу, то тепер наголошуємо на якісному документі, в якому буде прописано виборчу систему за відкритими партійними списками, плюс процедури, які унеможливлюють фальсифікації».
Але час іде, а кодекс, здається, стоїть. Три весняних місяці (а фактично два, травень ми за традицією проводимо у святкуваннях) — не так вже й багато часу. Але як з боку влади, так і з боку опозиції — повна тиша.
Президент Аналітичного центру «Відкрита політика» Ігор ЖДАНОВ зауважує, що між міжнародними зобов’язаннями України в галузі реформування виборчого законодавства та їх виконанням пролягає прірва. «Імовірність ухвалення Виборчого кодексу сьогодні надзвичайно мала, — розповідає він. — Більшість ніби пообіцяла прийняти цей документ, але одразу ж зробила кілька кроків назад. Наприклад, у заяві МЗС за підсумками саміту Україна — ЄС нема жодного слова про Виборчий кодекс. Напередодні саміту у Брюсселі Кабінет Міністрів України ухвалив план першочергових заходів щодо інтеграції України в ЄС на 2013 рік. Там нема нічого про Виборчий кодекс».
Звичайно, те, за якими правилами обирають депутатів, — внутрішня справа кожної країни. Багато хто сприйме вимоги ЄС до виборчого законодавства України як втручання у внутрішні справи. Живе ж без Виборчого кодексу Європа, в Німеччині половина депутатів Бундестагу обирається на одномандатних округах, а друга — за партійними списками. Конгрес США обирається за «мажоритаркою». Але в українських реаліях та сама «мажоритарка» втратила свою привабливість для виборців, адже обраний таким чином депутат миттєво забуває про свій округ, мчить до Києва, а там його вже ніякі невиконані обіцянки не дістануть. Тому персональна відповідальність перед виборцями стала міфом, який активно використовують противники пропорційної системи. Справжнє призначення «мажоритарки» сьогодні — збільшити кількість місць в парламенті для провладних сил. Зрештою, не Брюсселю вирішувати проблеми, наприклад, одномандатного округа №61. Виборці самі мають розуміти, якщо не працює мажоритарна система виборів, треба випробувати іншу.
Один із найкращих фахівців у галузі виборчого права Радник Президента України — керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Марина СТАВНІЙЧУК вважає, що в українських реаліях кращого за пропорційну систему з відкритими регіональними списками годі шукати. Про долю Виборчого кодексу Марина Іванівна розповіла у коментарі «Дню».
«На мій погляд, найкращий варіант проекту Виборчого кодексу перебуває на розгляді у Верховній Раді з березня 2010 року, — каже Ставнійчук. — Хоча й не без складності, але його було у свій час проголосовано у першому читанні й направлено до Європейської Комісії «За демократію через право» на експертизу. Україна щодо цього проекту отримала позитивні оцінки і необхідні рекомендації для його доопрацювання».
Отже, основа для прийняття Виборчого кодексу є. Утім, варто усвідомлювати, що можливості його прийняття пов’язані з низкою ризиків, насамперед — це вирішення політичних питань. По-перше, ризики пов’язані з визначенням виду виборчої системи для тих чи інших виборів, по-друге — це якість правового регулювання виборчих процедур, які необхідно застосовувати з огляду на позитивний європейський та український досвід, у тому числі беручи усі негативні моменти організації національних виборів.
Є багато тих, зокрема і у владі, хто не підтримує ідею прийняття Виборчого кодексу. Значна кількість сьогоднішніх опозиціонерів, коли були при владі, теж не усі підтримували ідею Виборчого кодексу.
Очевидно, що Україні потрібна та форма виборчого закону, яка могла б стабілізувати правила проведення виборів до Верховної Ради України, Президента України, до органів місцевого самоврядування. На першому етапі незалежності Української держави часта зміна законодавства мала цілком прогресивний і позитивний характер, бо тоді під кожні вибори покращувалася якість виборчого законодавства. На сьогодні зміни виборчих законів — це дестабілізаційний фактор. Саме тому нам передовсім потрібен кодекс.
Щодо виду виборчої системи. Позиції більшості провідних експертів збігаються у тому, що найкращою в українських умовах була б відкрита пропорційна система, яка надасть можливість ранжувати кандидатів у списках. Значною мірою по своїй результативності вона цілком може компенсувати мажоритарну систему. Ще один позитивний момент в тому, що саме за цієї системи можливо буде структурувати парламент. Така система сприятиме розвитку повноцінної партійної системи.
За пропорційної відкритої системи зберігатиметься безпосередній зв’язок у відносинах виборців та депутатів, насамперед у сенсі розуміння політичних програм та політичної відповідальності за їх виконання або недотримання обіцянок.
Водночас, сам по собі Виборчий кодекс не є єдиним фактором, який впливає на демократичність виборів. До прикладу, виборчі кодекси існують в Білорусі, в Молдові, у Казахстані, і з другого боку, зокрема, у Франції. Однак, мабуть різниця у якості виборів у цих країнах існує. Таким чином, головне, щоб в Кодексі обов’язково був демократично-правовий потенціал, який дасть можливість проводити транспарентні, чесні вибори у конкурентній та відритій атмосфері.
