Наприкінці минулого місяця Президент України підписав Указ «Про додаткові заходи із забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади». При цьому в інтерв’ю газеті «День» Леонід Кучма визнав, що неможливо досягнути цієї мети «дуже швидко, не чекаючи прийняття нових законів». І ось 13 серпня вийшов новий Указ Президента України, що стосується проблеми взаємодії суспільства і держави — «Про додаткові заходи із забезпечення конституційного права громадян на звернення». Коментар цього указу — у відповідях на запитання «Дня» глави Адміністрації Президента України Віктора МЕДВЕДЧУКА.
— Нещодавно видано президентський Указ «Про додаткові заходи із забезпечення конституційного права громадян на звернення». У чому мета цього указу? І, якщо дозволите, поставлю запитання ширше: чому взагалі потрібні звернення громадян, і чи не потрібно відмовитися від цієї практики та перейти до європейської норми — розгляди справ у суді?
— Передусім, як юрист повинен вам нагадати, що «відмовитися від цієї практики» забороняє 40 стаття Конституції України, яка чітко говорить про право громадян «направляти індивідуальні чи колективні звернення до органів влади... які зобов’язані їх розглянути».
Це, якщо підходити до справи формально. Але якщо навіть не посилатися на Конституцію, то я повинен вам сказати, що ми зараз навряд чи могли б обійтися без такого способу спілкування громадян із владою, як листи, скарги та прохання. Це, якщо хочете, проблема, «успадкована» Україною від Радянського Союзу.
За комуністів права громадян були мінімальними, однак скаржитися «начальству» не заборонялося. Листи громадян до органів влади, в більшості випадків, не мали для скаржника негативних наслідків. І люди звикли до того, що звертатися до суду клопітно і практично марно, а звернутися за допомогою до парткому, газети чи профкому — легко, дозволено й іноді навіть допомагає.
І ось тече величезна ріка листів. Зокрема, тільки до президентської адміністрації надходить понад сто тисяч листів на рік (минулого року — 103 тисячі, за перше півріччя 2002 року — 55 тисяч). А це лише невелика частина всього моря листів: такі ж ріки течуть до уряду, до місцевих адміністрацій різного рівня, до преси, на телебачення і так далі.
— А про що пишуть люди?
— Найпопулярніша тема — проблеми законності та правопорядку, цій темі присвячено приблизно п’яту частину листів. Майже стільки ж листів із проблем соціального захисту, наступна за актуальністю тема — житлова. Значна частка листів — це скарги на недоступність ліків тощо.
Про політичні проблеми пишуть набагато менше. Так наприклад, із 54 тисяч листів 2002 року близько півтори тисячі так чи інакше торкаються проблем березневих виборів. Як бачите, не так мало; але набагато менше, ніж листів із соціальних проблем.
Значна частина листів — колективні, минулого року їх було більше 8 тисяч. На це я хотів би звернути вашу увагу, тому що це нова тенденція. Радянська влада, звичайно, розглядала групові скарги як кримінал. Нагадаю вам хоча б історію листа українських інтелігентів 1968 року, в якому було висловлено занепокоєння у зв’язку з політичними репресіями, що почалися. Для більшості тих, хто підписав цей лист, все закінчилося якщо не арештом, то звільненнями з роботи, перешкодами при захисті дисертацій та іншими неприємностями. Зараз, як бачите, стан справ змінився.
— А чи не краще було б, щоб всі ці скарги розглядалися за тією ж схемою, що в європейських країнах?
— Тобто в суді? У багатьох випадках — безумовно. Але тут все зовсім не так просто.
По-перше, люди далеко не завжди скаржаться на якісь очевидні беззаконня, для усунення яких досить звернутися до суду. Дуже багато не вимагають, а просять. Скажiмо, просять про поліпшення своїх житлових умов. Деякі мають на це законне право, і можуть домагатися своїх прав з допомогою суду; інші можуть тільки просити. І в багатьох випадках їм можна допомогти. Але іншим шляхом: справу в суді вони б просто програли. До того ж, звернення до суду завжди вимагає грошей, яких може не бути, і майже завжди вимагає значного часу.
Далі. Багато кому потрібен зовсім не суд, а тямущий порадник, який підкаже, що краще робити. Для початку дасть пораду, до якої інстанції звертатися. Назву вам таку цифру: зі ста тридцяти тисяч питань, так чи інакше порушених у зверненнях до Адміністрації Президента, тільки близько п’яти відсотків стосуються питань, які знаходяться в компетенції Президента. Це питання нагороджень, помилувань і питання отримання громадянства України. Всі інші 95% стосуються тем, які повинні вирішуватися чи то судами, чи то місцевими адміністраціями тощо. Ні Адміністрація Президента, ні сам Президент не має права вирішувати більшість із цих питань, і ми можемо тільки переслати їх «за інстанцією» і, щонайбільше, додати до такого листа більш чи менш настійне прохання вирішити питання.
Додайте до цього ще й ту обставину, що наші люди не звикли звертатися до суду, вони не дуже довіряють суду, не бачать у ньому захисника своїх прав. Цю сумну традицію, безумовно, потрібно ламати, але не потрібно чекати, що це станеться за 3—5 років. Так що «відмінити» існуючу практику листів і скарг не тільки неможливо, а й небажано.
— А що ж нового вносить у практику те, що є указ Президента?
Передусім, продовжуючи лінію нещодавнього Указу про додаткові заходи з прозорості влади, указ вимагає, щоб керівники всіх рангів систематично звітували про те, скільки листів ними отримано, яких заходів вжито. По-друге, указ передбачає розширення мережі юридичних консультацій на громадських началах. Тут, звичайно, є серйозна проблема: гроші. Держава забезпечує незаможних обвинувачених адвокатом за державний рахунок — і це, зважте, чималі гроші. А забезпечити кожного скаржника безкоштовним адвокатом — це ще більші гроші. Можливості держави, як ви знаєте, обмежені, і, в будь-якому випадку, таке питання неможливо вирішити без парламенту.
Але, крім цього, є інший бік справи — далеко не завжди потрібен саме юрист. Наприклад, якщо вони просять про поліпшення житлових умов — їм, швидше, потрібен не юрист, а компетентна людина, яка підкаже, куди звертатися, про що саме просити, щоб із максимальною ймовірністю домогтися бажаного. І так далі. Словом, тут часто потрібні не стільки юристи, скільки служби типу «захисту прав споживача» — але знову-таки більш широкого профілю.
— Однак не секрет, що в багатьох випадках лист пересилається «за інстанцією» саме тому, на кого скаржаться.
— На жаль, ви праві. Дуже часто органи, до яких ми пересилаємо листи, займаються просто відписками. Ось один приклад: у вересні 2001 року до президента звернулася інвалід першої групи Зубач К.Ф. із проханням влаштувати її до будинку інвалідів, оскільки її нікому доглядати. Відповіддю Хмельницької обладміністрації була формальна відписка: факти перевірено, дійсно, Зубач доглядати нікому. А у відповідь на повторне звернення з АП повідомили, що вона померла, так і не дочекавшись допомоги.
Часто прийом громадян розглядається керівниками як формальне навантаження. В результаті ті, хто реально приймає рішення, виявляються взагалі недоступними для громадян. Указ передбачає організацію обов’язкового прийому громадян керівниками та їхніми заступниками. Між іншим, це стосується й Адміністрації Президента — природно з питань, які мають особливе суспільне значення.
— Указ почав діяти. Що далі?
— Хочу звернути увагу на один дуже важливий пункт указу. Він наказує Кабінету Міністрів прискорити підготовку і внесення проектів адміністративно-процедурного і адміністративно-процесуального кодексів та інших нормативних актів, необхідних для створення системи адміністративних судів і забезпечення їхньої діяльності. Йдеться про введення абсолютно нової для нас судової практики. В адміністративних судах громадянин завжди виступає як сторона, що «нападає». Він позивач, який захищає свої громадянські права, а установа чи держава загалом — як відповідач. Про це давно йдуть розмови, а «віз і нині там». Тому Президент вирішив взяти під свій особистий контроль проведення цієї, такої необхідної суспільству, реформи.
І ще одне. Я не ризикну стверджувати, що один лише Указ Президента зможе зламати практику неефективного реагування на звернення громадян. Але він встановлює низку нових правил, які примусять чиновників усіх рангів звітувати у своїх діях. А значить, відповідальнiше підходити до звернень громадян.
З другого боку, указ наказує провести докладний аналіз змісту листів. Після цього аналізу можна буде, з одного боку, більш точно виробляти пріоритети державної політики, а з іншого — розробити технологію адекватного реагування на звернення громадян.
