Робота п’ятої сесії Верховної Ради показала, що процес створення законодавчої бази для реформування української політичної системи призупинений і відновити інтенсивну роботу із внесення змін до Конституції до старту президентської кампанії буде вельми складно. Не акцентуючи увагу на причинах, що призвели до відомого результату голосування щодо законопроекту № 4105, хотілося б порозмірковувати над тим, яких стратегічних помилок припустилися в ході реформування і що слід виправити зараз, щоб відновити демократизацію політичної системи в Україні.
Сьогодні ніхто не сумнівається в тім, що зміни до Конституції України необхідні, оскільки основні «ризики системи» закладені саме в ній. Це насамперед відсутність механізмів стабільності роботи уряду: Кабінет Міністрів, фактично відповідальний перед двома вищими органами влади, вимушений постійно «маневрувати» між Президентом і парламентом. Це і негармонійне, з погляду політичної логіки, співіснування двох конституційно сильних і відносно незалежних один від одного інститутів — президента і парламенту; відсутність партійних принципів формування виконавчої влади — все це дестабілізуючі чинники нинішньої системи влади. Як показала практика, в умовах мінімальних часових рамок, відсутності стабільного внутрішньопарламентського консенсусу, фрагментарної законодавчої бази вирішити вищезазначені питання неможливо. Тому завдання парламенту полягає сьогодні в тому, щоб зробити процес конституційно-політичного реформування продуманішим, послідовнішим і прозорішим. Для цього слід починати не з «фінішу», а зі «старту». Тобто спочатку повністю закінчити створення законодавчої бази для нової політичної системи і лише потім, як заключний етап, в умовах стабільної політичної обстановки, ухвалити Закон «Про внесення змін до Конституції України».
Прийняття Закону «Про вибори народних депутатів України» та Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів», «Про вибори народних депутатів Верховної Ради АР Крим» на пропорційній основі — це ті політичні рішення, які без відповідного закріплення в Конституції України втрачають своє політичне значення. Що маємо? Цими законами ми створюємо базу для розвитку партійної системи, стимулюємо створення великих політичних партій (блоків), вирішуємо проблему «перегравання» результатів голосування (тепер саме та партія, яка набрала найбільшу кількість голосів, формує керівництво парламенту та більшість). Проте водночас ми позбавляємо ці партії основного бонусу — можливості партійного впливу на Кабінет Міністрів. Тобто відтворюємо ту саму кризову ситуацію — відсутність реальних механізмів взаємодії та відповідальності уряду й парламенту, а звідси — невирішеність питань єдності й ефективності державної політики.
І навпаки, прийняття змін лише до Конституції аж ніяк не гарантує «безпроблемне» функціонування структури влади. Вирішення всіх системних завдань не може бути відрегульоване в рамках однієї лише Конституції, і передбачити в одному законі абсолютно всі «недоліки» політичної системи неможливо.
Тому виникає необхідність створення додаткової системи «стримувань і противаг», оформленої в різних законах, таких як «Про вибори народних депутатів України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про політичні партії в Україні», «Про парламентську більшість» і багатьох інших, — вони повинні стати базовими у визначенні правових рамок нової політичної системи. Їхня сукупність закладає основи:
— ефективної інституційної взаємодії всіх елементів владної вертикалі;
— «конкретики» функціонування партій як основи нової політичної системи;
— формування механізму політичної відповідальності.
Необхідно враховувати й те, що обраний нашою державою шлях побудови парламентської республіки передбачає, що характер виборчої системи та механізми формування парламентом органів виконавчої влади є основними елементами, які визначають рівень ефективності даної політичної системи. І тому, якщо вже виникла необхідність відстрочки прийняття нової Конституції, було б логічно витратити даний час на роботу над проектом закону «Про парламентську більшість».
Прийнятий закон «Про вибори народних депутатів України» передбачає перехід із 2006 року до пропорційної виборчої системи. Відомо, що дана система визнана у всьому світі найвідповіднішою для парламентських республік. Загальною тенденцією останніх п’ятдесяти років для демократичних держав світу був рух до системи пропорційного представництва. Серед цих країн — Бельгія, Данія, Фінляндія, Греція, Ізраїль, Італія, Швеція, Швейцарія і багато «нових демократій» Східної та Центральної Європи.
Так, пропорційне представництво створює найближчу відповідність між кількістю місць у парламенті та отриманою на виборах кількістю голосів. Зокрема, новий закон передбачає введення системи голосування в форматі партійних списків, яка є найпростішою в застосуванні та практично не спотворює реальну картину уподобань виборців.
Проте, попри свої очевидні достоїнства, така виборча формула приховує в собі й певні ризики, що закладені в кількох вимірах. Що стосується партійної системи, то існує думка, що пропорційне представництво руйнує монополію двох чи трьох великих партій і заохочує суперництво дрібних партій. Звісно, багатопартійність — це один із основних елементів демократії, але багатопартійність на рівні п’яти партій — це здорова конкуренція та «якісність», а на рівні кількох десятків — це роздробленість і неефективність. У нашому випадку невеликі партії — це заплутуючий елемент у ході парламентських виборів і дестабілізуюча сила в законодавчому органі. До того ж, встановлення в Законі «Про вибори народних депутатів України» обмежувального порога на рівні 3% поширює цей дефект насамперед на законодавчу владу. Звідси — проблемність узгодження різноспрямованих фракційних інтересів й ускладнення в формуванні коаліційної більшості.
У принципі, знизити «ризики пропорційності» можна було б за рахунок збільшення виборчого бар’єра та чіткої регламентації механізмів формування парламентської більшості. Збільшення відсоткового бар’єра обмежувало б доступ до парламенту дрібним політичним партіям, віддаючи пріоритет тим, які користуються більшою популярністю серед виборців, й одночасно стимулювало б коаліційне будівництво ще до початку виборів. Великі партії — це рушійна сила консенсусу та компромісу до виборів, що завжди краще, ніж створення коаліції після їх проведення.
Що стосується регламентації механізмів формування та функціонування більшості, то цю функцію, крім регламенту Верховної Ради, може взяти на себе закон «Про парламентську більшість».
Річ у тім, що проблема більшості в Україні зумовлена насамперед інституційними (конфлікт гілок влади), політичними (нерозвиненість партійної системи) та законодавчими (відсутність законодавчої регламентації) чинниками.
Тобто Закон про більшість повинен вирішити три основні завдання:
1) розробка правових критеріїв визначення парламентської більшості;
2) законодавча конкретизація політичної відповідальності;
3) законодавче забезпечення ефективності інституційної взаємодії.
Вирішення цих завдань частково закладене до проекту нової Конституції. Проте такі питання, як правове визначення поняття «парламентська більшість»; її статус; порядок формування після виборів та терміни; стримуючі механізми внутрішньої стабільності; правові основи діяльності; механізми припинення діяльності (розпуск); формування Кабінету Міністрів — повинні бути відрегульовані саме в законі «Про парламентську більшість» та відповідати новим критеріям політичної реформи.
Таким чином, попри несподівано виниклі труднощі в прийнятті основного закону, механізм реформування вже давно запущений, і конституційно-політична реформа, будучи перспективою майбутнього, вже стала складовою нинішніх політичних процесів. Саме перспектива модернізації політичної системи, її перші імпульси в сьогоднішній політиці визначають різницю між нинішньою Україною й Україною 1990-х років.
Сьогодні перший крок у реформі вже зроблено. Яким він став — про це слід говорити, але зараз ці думки краще залишити за дужками. Пропорційна система виборів як законодавча реальність відбулася. Та багато питань залишилися відкритими і всі крапки над «і» не розставили. Саме цим і пояснюється відомий результат голосування щодо законопроекту 4105. Тому головним на сьогодні є не тільки доопрацювання головного Конституційного законопроекту, а й прийняття хоч би в другому читанні таких законів, як «Про політичні партії в Україні, «Про Кабінет Міністрів України», «Про парламентську більшість», «Про парламентську опозицію» і багато інших. Необхідно знайти чіткі законодавчі відповіді на дуже багато запитань. Наприклад, такі, які повинен регулювати закон про більшість: як бути, якщо партія, котра перемогла на виборах, не може сформувати більшість у парламенті; чітко визначити відповідальність, терміни та процедуру розпуску у разі несформування більшості — і безліч інших, не менш важливих, нюансів. Узгодження позицій із цього і всієї групи законів, їх прийняття створить необхідне консенсусне поле серед різних політичних сил із питань політичної реформи. А також закладе реальну основу для своєчасного, логічного й успішного проходження закону «Про внесення змін до Конституції України», головною метою якого є стабільність та ефективність державного управління.
