Після пролонгації на рік закону про особливий статус Донбасу Президент України Володимир Зеленський зареєстрував у Верховній Раді проект закону про внесення змін до Конституції країни щодо децентралізації влади. Відповідні пункти прописані в Мінських домовленостях. Минулого тижня Зеленський якраз заявляв, що передбачені Мінськими угодами зміни до Конституції країни мають на увазі ту децентралізацію, яку Україна зараз і реалізує по всій території.
Схоже, цим кроком влада намагається вбити одразу двох зайців. По-перше, реформа місцевого самоврядування і децентралізація — це реформа, яка триває в Україні протягом останніх п’яти років, проте досі не закінчена. Тобто це спадок від попередників, який має завершити вже чинна влада. Причому роботи тут ще досить багато, особливо з огляду на об’єднання територіальних громад, яке не відбулося навіть на 50%, а також адміністративно-територіальні зміни країни, які раніше викликали спротив на місцях.
По-друге, це зобов’язання в рамках Мінських угод із врегулювання ситуації на Донбасі. У домовленостях від 2015 року написано буквально наступне: «Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 року нової Конституції, яка передбачає ключовим елементом децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, узгоджених з представниками цих районів)...»
Звичайно, Україні невигідно виконувати цей пункт, тому логічно, що влада намагається його обіграти. Але наскільки вдасться цей «фінт», адже в зареєстрованому президентському законопроекті нічого не сказано про особливості ОРДЛО? На що вже поспішили відреагувати в Кремлі. «Цей документ, безумовно, потрібно аналізувати, дуже уважно вивчати на предмет відповідності до Мінських домовленостей і «формули Штайнмаєра», — заявив прес-секретар президента Росії Дмитро Пєсков (tass.ru).
Словом, зовнішньополітичні бої з цього приводу в рамках нормандсько-мінських зустрічей на нас ще чекають. Втім, як і внутрішньополітичні. Уже є реакція політиків та експертів на запропоновані Президентом зміни в частині децентралізації. Важливо розуміти, що це одна з ключових реформ, яку Україна за роки незалежності так і не спромоглася провести від початку і до кінця. Отже, що запропоновано в законопроекті?
Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, пропонується запровадити такий перелік адміністративно-територіальних одиниць: громада, округ, область, Автономна Республіка Крим. У чинній редакції Конституції закріплений перелік конкретних назв усіх областей України (interfax.kiev.ua).
Передбачено законодавче врегулювання питань адміністративно-територіального устрою України, зокрема порядку утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж, найменування та перейменування громад, округів, областей, а також порядку їх утворення, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії. Закріплено, що зміна їхніх меж, найменування та перейменування здійснюється з урахуванням думки місцевих жителів.
На конституційному рівні закріплено право громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив і в інших формах, визначених законом. Передбачено утворення представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. Такими органами є окружна, обласна рада, їхні виконкоми. Ці ради призначають і звільняють голову виконкому і за його поданням формують склад цього органу.
Передбачено також скорочення терміну повноважень голови громади, депутатів її ради, окружної та облрад, обраних на чергових виборах, який становитиме чотири роки. Обрання голови окружної та облрад відбувається на основі ротації. При цьому термін повноважень голови становить один рік.
Закріплюється матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема, визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти, що є в комунальній власності громади; об’єкти спільної власності громад, які перебувають в управлінні окружних, обласних рад; місцеві податки і збори та інші доходи місцевих бюджетів.
Для адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади і здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів запропоновано запровадити інститут префектів. Проектом передбачається, що префекта призначає на посаду і звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів Президент України.
Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві не може перевищувати трьох років. «Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності до Конституції або законів України з одночасним зверненням до суду», — наголошується в записці.
Крім того, законопроектом передбачено, що в разі ухвалення головою громади, її радою, окружною, обласною радою акта, який не відповідає Конституції України і створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, президент за поданням префекта зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу такої ради і призначає тимчасового державного уповноваженого.
У разі визнання КС України акта голови або ради громади, окружної, обласної рад таким, що не відповідає Конституції, Верховна Рада за поданням президента достроково припиняє їхні повноваження і призначає позачергові вибори.
Згідно з пропонованими перехідними положеннями, «після набрання чинності законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)»: 1) одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями набувають статусу громади на підставі й у порядку, визначеному законом; 2) перші місцеві вибори голів громад, рад громад, окружних, обласних рад проводяться протягом 90 днів після набрання чинності законом, яким встановлюється адміністративно-територіальний устрій».
Президент України за поданням Кабміну «вперше здійснює призначення префектів після створення відповідними окружними, обласними радами виконавчих комітетів, але не пізніше, ніж 1 березня 2021 року», — йдеться в законопроекті.
Як відреагували в парламенті, на місцях, в експертному середовищі?
Перший заступник голови фракції «Слуга народу» Олександр КОРНІЄНКО розраховує, що після розгляду в першому читанні Конституційний Суд надасть висновок ВР про відповідність до Основного закону президентського законопроекту до кінця цієї сесії, яка завершиться в січні. Водночас він зазначив, що «це не є обов’язковою програмою», і якщо ВР отримає висновки КС на наступній сесії, то, відповідно, внесення цих змін буде проголосовано на наступній сесії — восени. Корнієнко наголосив, що «жодних особливих статусів для жодних регіонів України, зокрема Донбасу, немає в цьому законопроекті». «Єдині особливості за Конституцією мають два регіони — це Республіка Крим... і столиця України Київ», — додав депутат.
В опозиції президентський законопроект розкритикували. «Внесені зміни до Конституції, які тільки сьогодні були оприлюднені на сайті Верховної Ради, насправді свідчать про те, що скасовується європейська модель децентралізації, як сказав колега зі «Слуги народу», навіть у Києва статус забирають», — заявила народний депутат фракції «Європейська солідарність» Ірина ГЕРАЩЕНКО. Депутат додала, що глава держави через призначуваного ним префекта зможе скасовувати повноваження мерів і рад, скасовувати і розпускати громади. Також, як стверджує Геращенко, через того ж префекта президент отримає право призначати державних уповноважених, роль яких та повноваження незрозумілі.
Різко негативно оцінив законопроект і міський голова Дніпра Борис ФІЛАТОВ (facebook.com): «Якщо це децентралізація, то я тоді — китайський льотчик. Щоб було зрозуміло, після таких змін до Конституції можна простою парламентською більшістю приєднати до Дніпра, наприклад, селище Горького з однієї вулиці й оголосити нові вибори в «новій територіальній громаді». (...) А можна без змін до Конституції об’єднати Харківську та Львівську області тільки тому, що в першій до облради потрапило багато депутатів із «За життя», а в другій — із «Голосу». Або приєднати до Запоріжжя Місяць. Просто тому, що хочеться. Пекло».
Лідерка політичної сили «Самопоміч» Оксана СИРОЇД вважає, що особливий статус у запропонованих змінах таки завуальований. «Особливий статус для російської окупаційної влади знову є у змінах до Конституції. Цього разу його прикрили в пункті 16 частини першої статті 92: «Виключно законами України визначається... правовий статус адміністративно-територіальних одиниць». Саме під цю норму запустять закон про особливий статус окупованих територій, розганяючи метастази розпаду країни по здоровому тілу. І допоможе в цьому залізничне сполучення з окупованими територіями, яке задекларував міністр закордонних справ», — написала вона у ФБ.
Далі свої думки висловлюють експерти «Дня».
«ДЕРЖАВА МАЄ ЗАПРОВАДИТИ В РЕГІОНАХ ДІЄВИЙ ЗАПОБІЖНИК ВІД СЕПАРАТИСТСЬКИХ, АНТИДЕРЖАВНИХ ПРОЯВІВ»
Валентин МАЛИНОВСЬКИЙ, доктор політичних наук, професор, консультант із юридичних питань АМУ (Луцьк):
— Внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади є невід’ємною складовою реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади. Без кардинальних змін системи публічної влади на районному та обласному рівнях не вдасться запровадити демократичну модель організації влади, зокрема місцевого самоврядування, яка відповідатиме Європейській хартії місцевого самоврядування. Разом з тим, держава має запровадити в регіонах дієвий запобіжник від сепаратистських, антидержавних проявів. Це особливо важливо в умовах триваючої війни на Донбасі й з огляду на досвід трагедії Криму. Також уже давно назріла необхідність демонтажу радянської системи територіального устрою. На виконання саме цих завдань й спрямовані запропоновані зміни до Основного закону.
Однак спосіб, у який це робиться, не відповідає принципам демократії. Зокрема, законопроєкт був внесений Президентом України до парламенту 13 грудня 2019 року без широкого громадського обговорення. Викликає стурбованість закритість процесу його підготовки, адже до розробки законопроєкту не були залучені представники органів місцевого самоврядування та їхні асоціації. Зокрема, Асоціація міст України висловила зауваження щодо цієї концепції, але вони, на жаль, не були враховані. Остаточний текст змін до Конституції став відомим лише після оприлюднення на сайті Верховної Ради України.
«ВНОСЯЧИ ВІДПОВІДНІ ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ, СЛІД НАПРАЦЮВАТИ НИЗКУ ЗАКОНІВ»
Андрій КАВУНЕЦЬ, директор Регіонального ресурсно-інформаційного центру розвитку громад «Громади Вінниччини»:
— Запропонований Президентом законопроєкт про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації, по суті, закріплює й унормовує саму реформу і продовжує той напрямок адміністративно-територіального устрою, який був започаткований ще 2014 року під час оприлюднення Концепції місцевого самоврядування. Принципових відмінностей я не бачу, і добре, що такий законопроєкт з’явився, оскільки було б не логічно вже на певному етапі проведення реформ змінювати курс. Хоча в принципі багато експертів вважають, що реформу можна було б продовжити і без внесення змін до Конституції України, але саме вони стануть тією політичною декларацією однозначності завершення реформи.
Великим позитивом є те, що такий документ з’явився, і він не виходить принципово за ті рамки, в яких ми працювали останні п’ять років. Плюс — у законопроєкті залишається трирівнева система організації влади, тобто якщо раніше була сільська рада — район — область, то тепер ми матимемо громаду — округ — область. Позитивом є й те, що розмежовуються виконавча та самоврядна влада, тобто будуть представники центральної влади, президента і Кабміну в особі префектів, а на всіх трьох рівнях безпосереднє надання послуг ляже на плечі виконкомів територіальних громад. Однак я не побачив у цьому документі чіткого розділення компетенцій. В ідеалі потрібно зробити так, як у Польщі, де діє окремий закон про самоврядування громади, самоврядування району, самоврядування області. У нас — це питання відкрите і, як розподілятимуться повноваження, не прописано. Особливо це важить у тій площині, щоб не було ієрархії завдань, тобто щоб різні рівні організації влади не виконували ті самі завдання і не підпорядковувалися один одному. Це має бути прописано в наступних законах, які ухвалюватимуться в межах наступних змін.
Важливим пунктом законопроєкту є стаття 142. У ній ідеться про те, що держава забезпечує співмірність фінансованих ресурсів та обсягу повноважень, а зміна компетенцій здійснюється з одночасними відповідними змінами в розподілі фінансових ресурсів, тобто держава компенсуватиме витрати органам місцевого самоврядування згідно з їхніми чинними рішеннями. Що це означає? Наразі багато сільських, селищних, міських ОТГ говорять про передачу повноважень, але відсутність ресурсу на місцях. Тобто стає зрозуміло: громада має виконувати роботу, а держава — компенсувати витрати.
Крім цього, чітко врегульоване питання представництва префектів. Їм заборонено поєднувати діяльність депутата і виконавця. Адже досі у нас багато депутатів обласної ради є начальниками департаментів чи заступниками голови ОДА. І виходить, що вони самі ставлять завдання, самі виконують і самі себе контролюють. У запропонованому законопроєкті це питання знято і є чітка заборона, що префект не може мати жодного іншого представницького мандата і суміщати свою посаду з іншою роботою.
Щодо негативів, то тут слід говорити про незрозумілу норму, яка стосується ухвалення рішень у громадах на основі результатів місцевих референдумів, ініціатив чи інших форм. Адже на сьогодні жодного закону про місцеві референдуми немає, як і немає нормативного врегулювання питань проведення зборів за місцем проживання. Тобто знову маємо ситуацію, коли мешканці позбавлені можливості впливати на орган місцевого самоврядування шляхом волевиявлення. І прикрі випадки відсутності такого волевиявлення вже були і не раз, зокрема, коли проти об’єднання громади виступав голова РДА чи місцевий керівник, а важелів впливу з боку громадян не було — лише в судовому порядку. Хоча закон про місцеві референдуми дозволив би реалізувати цю норму закону значно швидше і в повному обсязі. Хтось може сказати, що це небезпечно, що це може призвести до федералізації чи сепаратизму. Якщо в законі про місцеві референдуми чітко прописати питання, які можуть вирішувати на рівні місцевих громад і не повинні суперечити конституції, то жодної небезпеки не буде, а громадяни зможуть висловлювати свою думку.
З іншого боку, незрозумілою для мене залишається зміна терміну каденції місцевих рад. Чомусь визначили чотири роки, тим часом як Президент та Верховна рада обираються на п’ять років. Взагалі не зрозумів суті того, що голови окружних рад, тобто колишніх районних, мають компетенцію протягом року, а потім «на підставі ротації» їх змінюватимуть. Разом з тим чітко визначено таку структуру, як виконавчий комітет ради. Можливо, у цій площині законодавці використають досвід Польщі. Маю на увазі, коли голова ради — це буде політична фігура, тобто він нічого не вирішує, просто веде сесію і бере участь у підготовці сесійного засідання, навіть зарплати не отримує. А от голова виконкому — керівник, який займається надаванням послуг на відповідному рівні. Тобто норма за принципом ротації прописана тільки для голів рад, тому я сподіваюся, що це дійсно буде політична фігура і, щоб не було політичної заангажованості, його мінятимуть один раз на рік. А голова виконкому обиратиметься один раз на каденцію і власне матиме статус виконавця. Але чи мої припущення правдиві, наразі невідомо, бо детально всі ці моменти не прописані. Більше того, це складно зрозуміти пересічним людям, адже зараз у нас голова ради і голова виконкому — це одна особа.
Серйозного доопрацювання вимагають норми і у площині повноважень. Адже абсолютна більшість функцій рівня місцевого самоврядування незалежно від того, чи це громада, чи це округ, чи це область, — перейде до виконкомів. Але для цього потрібно чітко виписати функціонал. На сьогодні для голів ОТГ базового рівня він прописаний. Але не в Конституції, не в законі про місцеве самоврядування, а в Бюджетному кодексі. Тобто визначено, на що громади можуть здійснювати видатки. Разом з тим функціоналу області й функціоналу округу досі немає. Виходячи з цього складно зрозуміти функції округів та областей. Має бути документ, який розділить компетенції і визначить повноваження.
У цілому можна сказати, що, вносячи зміни до Конституції відповідно до запропонованого законопроєкту, слід напрацювати низку законів, які на часі. Тобто це більше рамковий документ, який прописаний у межах Концепції та який потребує детальних нормативних уточнень.
«КЛЮЧОВА ПОМИЛКА — ВІДСУТНІСТЬ СИСТЕМНОГО ДІАЛОГУ З УКРАЇНСЬКИМ СУСПІЛЬСТВОМ»
Олексій ВОЛКОВ, політичний експерт, Дніпро:
— У команди Володимира Зеленського є ключова помилка, про яку давно говорять експерти, — відсутність системного діалогу і налагодженої комунікації з українським суспільством (у майбутньому це ще не раз відіграє свою негативну роль проти «Слуг народу»).
Не можна вносити серйозних змін до Конституції, не почувши і не зафіксувавши основні вимоги і побажання виборців. Звісно, без відповідної підготовки, широкого обговорення ключових пунктів і ретельного зваженого аналізу кожної правки.
«Турборежим» з Основним законом країни — не жарти, прискорений драйв у такій справі може призвести до небезпечних наслідків, тим паче, що розглядаються зміни не в режимі мирного часу, а в умовах фактично воєнного стану. Адже не секрет, що частина пунктів продиктована саме ситуацією на сході України, і кожне неправильне рішення може стати фатальним.
Конституція країни повинна максимально захищати її громадян, територіальну цілісність і суверенітет, а не бути заручницею миттєвих політичних битв і чинником зміцнення однієї з партій, яка навіть має максимальну більшість у парламенті.
У такому разі на нас чекає ревізія Закону знову і знову вже в недалекому майбутньому, що негативно позначиться на внутрішньополітичній ситуації та відсутності єдності всередині України.
Конституція повинна об’єднати країну, а не перетворитися на ще один чинник розколу.
