Якими мають бути відносини влади та суспільства аби держава, цей універсальний управлінський механізм, досягала найбільшої ефективності? У історичних практиках спостерігаються, принаймні, три типові моделі. Владні інституції керують суспільством без його участі. У цьому разі прийнято говорити про абсолютистські та унітарні форми держави. Суспільству дозволено виконувати частину управлінських функцій, але його участь залишається мізерною, дозованою, — в цьому разі мова йде, скоріш за все, про поліцейську форму держави. Найбільший успіх гарантований у разі впровадження самоврядних форм, коли громади мають реально виконують частину державних справ, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення. Якщо накинути ці моделі на Російську імперію та Україну в її складі, то їй будуть властиві ознаки, названі першими. Про ступінь довіри держави до суспільства й навпаки яскраво свідчать ті інституції, які виконували функції політичної поліції. Ними в другій половині XIX століття стали місцеві установи Департаменту поліції Міністерства внутрішніх справ, за якими закріпилася назва охоронних відділень, що створювалися для політичного розшуку в цілій Російській імперії.
Перші з них почали впроваджуватися в столицях — у Петербурзі 1866 р. після замаху революціонера-терориста Д. В. Каракозова на Олександра ІІ, у Москві 1880 р. та Варшаві 1900 р. Функціонували вони на правовій основі схваленого Олександром ІІІ 1882 р. положення про облаштування таємної поліції в імперії, а з 1907 р. діяли згідно з законодавчим «Положением об охранных отделениях». Засобами для політичного розшуку стали негласне внутрішнє (агентурне) та зовнішнє спостереження, а також перлюстрація кореспонденції. І ті, й ті спрямовувались на одержання оперативно-розшукової та доказової інформації в суспільному середовищі.
Завдання, поставлені перед охоронними відділеннями, вплинули на їхню структуру. Кожне з них мало два підрозділи: агентурного та зовнішнього спостереження. Канцелярські службовці на основі листування та донесень створювали «банки даних» — алфавітні картотеки з прізвищами та кличками й фототеки на учасників радикальних рухів, що проходили в діловодних справах охоронних відділень. Використовувалася також інформація таємної агентури й зовнішнього спостереження.
Методику діяльності охоронних відділень запропонував генерал В. С. Стрельников, який, будучи прокурором у Київському військовому окрузі, розкрив не одну справу, серед яких найгучніша стосувалась учасника громадівського руху Ф. К. Вовка. За майстерно проведені допити сучасники, зокрема, київський професор права О. Ф. Кістяківський характеризував його як «прокурора з інстинктом ката». Масові обшуки та арешти, до яких вдавався В. С. Стрельников, змінилися на провокації та дезорганізації через створення конфліктних ситуацій в революційному русі, поширення неправдивих свідчень про його учасників, дискредитації та компрометації активних діячів, а також самих визвольних ідей.
Методи В. С. Стрельникова значно вдосконалив полковник Окремого корпусу жандармів Сергій Зубатов, колишній народоволець, завербований Московським охоронним відділенням, який здійснив на своєму поприщі блискучу кар’єру: від чиновника для виконання доручень до начальника Московського охоронного відділення. Ним були використані західноєвропейські зразки, зокрема, запроваджено реєстрацію фактів, фотографування, конспірацію внутрішньої агентури. Хоча в Німеччині, Франції й Австро-Угорщині діяли подібні закони про внутрішньо безпеку, проте лише впродовж кількох років, тоді як в Росії — впродовж кількох десятиліть. Коли Зубатова критикували за те, що проти політичних злочинців він застосовує адміністративне заслання, а не судове розслідування, той відповідав, що від цього не можна відмовитися, бо в Росії це стало традицією.
Тож з 1902 р. створюється широка мережа розшукових відділень (до 27), які з 1903 р. отримали назву «отделения по охранению общественной безопасности и порядка». В українських губерніях функціонувало кілька з них, які засновувалися в районах із розвинутим спротивом: в Катеринославі, Києві, Одесі, Харкові, Сімферополі. 1906 р. міністр внутрішніх справ П. А. Столипін перейшов на районні охоронні відділення, яких спочатку діяло вісім, а потім їх кількість зросла до 15. На території, що входила до районного охоронного відділення, для боротьби з революційними рухами, терористичними актами, аграрними виступами, з пропагандою у військах і на флоті об’єднувалися усі органи кількох губерній, зокрема, губернські жандармські, жандармські поліцейські управління, охоронні відділення, міська й повітова поліція. Відтепер вони керувалась вказівками начальника районного охоронного відділення, а губернські жандармські управління зобов’язувались забезпечувати їх необхідною для розшуку інформацією. Обшуки та арешти здійснювалися лише з відома начальника охоронного відділення.
Сфера їхньої діяльності співпадала з районами дій найактивніших революційних партій і організацій. Кілька районних охоронних відділень діяли в українських губерніях: Південно-Східне поширювало дії на Харківську, Катеринославську, Воронізьку, Тамбовську, а також на область війська Донського; Південно-Західне (1907—1914 рр.) — Чернігівську, Полтавську, Подільську й Волинську губернії; Київське (1902—1917 рр.) існувало паралельно з Південно-Західним охоронним відділенням. Південне (Одеське) охоронне відділення (1902—1917 рр.) поширювало свою діяльність на Одесу, Херсонську губернію, Таврійську та Бессарабську губернії. Миколаївський розшукний пункт, заснований 1904 р., став охоронним відділенням із підпорядкуванням Херсонському губернському жандармському управлінню. Він контролював політичну ситуацію в м. Миколаєві, а в 1907—1914 роках входив до Південного охоронного відділення. Із 1903 р. діяв пошуковий пункт Полтавського губернського жандармського управління. Під час революції 1905—1907 рр. створювалися реєстраційні бюро, співробітники яких захищали особисту безпеку осіб імператорської фамілії, здійснюючи перевірку жителів шляхом з’ясування їхньої благонадійності.
Офіційний штат кожного охоронного відділення складався з двох-трьох співробітників та начальника, призначеного директором Департаменту поліції, організовував службу таємних агентів, яких засилали до політичних організацій. Їх вербували серед нестійких, слабохарактерних, невпевнених та зневірених у правоті своєї діяльності членів підпілля. Серед них були й ображені партійним керівництвом, без глибоких переконань та ті, що потребували матеріальної підтримки, особливо після втечі з заслання, а також ті, що свідомо працювали на охоронні відділення, отримуючи кошти за надані їм послуги. Вербування закінчувалося підписанням угоди про співпрацю, після чого таємний агент отримував псевдонім, оволодівав знаннями з історії революційних рухів, партійною підпільною літературою та набував професійних навиків розшуку. Його завдання полягало в зібранні інформації про становище в місцевому антисамодержавному русі та, після узгодження її з Департаментом поліції, спрямуванні на боротьбу з підпіллям. З цього приводу начальник Харківського районного охоронного відділення П. К. Попов писав 1908 р.: «щоб здобути вартісних співробітників доводиться постійно спілкуватися з людьми аби відшукувати їхні слабкі місця». Чисельність таємних агентів 1907 року була незначною: в Катеринославі — 15 осіб, Києві — 25, Одесі та Харкові — по 15, а тому до цієї категорії співробітників зараховувалися також жандарми, пристави, городові, урядники, стражники та квартальні, які фактично виконували роль офіційних постачальників інформації.
Окремо формувалася група філерів, передовий загін охранки, що отримали свою назву від французького «fileur — стежити». Більшість із них набиралися з непрофесіоналів, малограмотних, але фізично витривалих осіб, котрі за етнічним походженням не мусили бути поляками та євреями. Ці люди вели щоденники зовнішнього спостереження за радикальними, громадськими й державними діячами. Практично вони ніколи не знали справжніх імен своїх «героїв», бо ті в їхніх записах, як і вони самі, фігурували під псевдонімами. Їхня чисельність не була постійною, а коливалась у залежності від обсягу виконуваних завдань. За даними, що їх навів О. Н. Ярмиш, визнаний фахівець із історії карального апарату Росії, в Київському відділенні філерами служили 33 особи, в Харкові й Одесі — по 25. Для тих і тих характерною була, крім всього іншого, ще одна нездорова, навіть потворна складова, що розбещувала їхню службу. Вони не лише сприяли розгрому організацій, а й створювали умови, аби кілька з членів уникли арешту та продовжували свою підпільну діяльність. А коли цього не вдавалося досягти, то вони самі створювали фіктивні підпільні гуртки, до яких долучалися вихідці з робітничого чи селянського середовища. Це дозволяло їм постійно залишатися в ділі, отримувати немале державне жалування — від 75 до 150 руб. Їх в народі, вслід за метким висловом сатирика М. Є. Салтикова-Щедріна, прозвали «людьми в гороховому пальто з циліндром».
Перлюстрацію — отримання інформації шляхом розпечатування приватної кореспонденції й зняття копій без відома адресата проводили співробітники таємних відділень поштамтів, яких ще називали «чорними кабінетами». У невеликих містах її здійснювали перевірені, найбільш благодійні чиновники поштового відомства. У кінцевому результаті, перевірялась практично вся кореспонденція, не минаючи міністрів, за винятком імператора та міністра внутрішніх справ. І це при тому, що недоторканність приватної кореспонденції охоронялась законом. Є дані, що за винахід апарату для швидкого розпечатування конвертів і виготовлення фальшивих печаток відповідний чиновник отримав орден святого Володимира IV ступеня.
У 1914 році в Російській імперії існувало біля 50 охоронних відділень. Більшість із них припинили свою діяльність на основі циркуляру 1913 р., за винятком Петербургу, Москви, Варшави, де вони функціонували до 1917 року. Охоронним відділенням вдалося ліквідувати низку терористичних груп, внести дезорганізацію в підпільні революційні партії. У цілому ж вони не змогли захистити державу від революційної та антиурядової пропаганди, утримати її під контролем, що й стало однією з причин повалення імператорської влади.
Методи діяльності політичної поліції оцінювалися неоднозначно самими владними представниками, навіть у її вищих ешелонах. С. Ю. Вітте, найефективніший міністр фінансів Росії, кар’єра якого розпочалася в Одесі та Києві, вважав, що громадський рух набув такого великого значення, що його не можна зупинити репресіями та заходами політичної поліції, а тому верховній владі слід відкрито вийти йому назустріч. М. І. Драгомиров, уродженець Чернігівщини, який, хоча й обіймав високі військові посади, проте не забував свого етнічного походження, засуджував саму систему жандармського пошуку. Його, як військову людину, яка віддає перевагу чесному поєдинку, ображало, що охоронні відділення заохочують провокації. Драгомиров як командуючий Київського військового округу, скільки міг відтягував впровадження інформаторів у війська. Вони тут почали діяти найпізніше — в 1909 році.
Діяльність охоронних відділень яскраво засвідчила кризу політичної культури самодержавства, яке наростання радикальних та опозиційних рухів долало не шляхом соціально-економічних реформ, вдосконаленням політичної системи влади, забезпеченням національно-культурного розвитку, а деморалізуючими засобами. Заборонивши політичну діяльність, загнавши опозицію поліцейськими переслідуваннями в підпілля, звідки та відповідала насиллям та терором, самодержавство вдалася до провокацій та до дискредитацій, все далі відмежовуючись від ідей правової держави, яка б захищала права та інтереси своїх громадян. Виявилося, що методи боротьби охоронних відділень зменшували й так невисокий авторитет влади, і держава втрачала довіру до себе в найширших суспільних колах.
