У історії не раз траплялося, що для дискредитації якоїсь значної історичної події її пізніше перекручували або висміювали. Передачу Криму Україні 1954 року оголошували «подарунком Хрущова», Біловезькі угоди 1991 року — «результатом пиятики», українські «майдани» — наслідком «американського втручання».
Те саме сталося з «Меморандумом про гарантії безпеки в зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї», більше відомим як «Будапештський меморандум».
Його оцінки — навіть серед українських аналітиків та політиків — часто схиляються до узагальнень у стилі «неповноцінний документ», яким «ядерні держави свого часу ввели Україну в оману» і «папірець, який не мав і не має політико-правового значення».
У нинішньому році дискусія щодо значення БМ розпочалася значно раніше від грудня, коли ми відзначатимемо 25-річчя його підписання, бо додаткового імпульсу вона отримала завдяки перманентному виборчому процесові.
Виборчі кампанії під час війни скрізь і завжди сфокусовані навкруг досягнення миру. Мир у війні зазвичай досягається двома шляхами: або перемога, або поразка. Є ще варіант «ні миру, ні війни», коли під тиском міжнародних посередників активна фаза конфлікту заморожується, широкі воєнні дії припиняються. І такий шлях за великим рахунком влаштовує всіх — і посередників, бо ж вони «зупинили війну», і агресора, бо він відтепер може безкінечно продовжувати «війну на виснаження» і є вже не ініціатором конфлікту, а міжнародно визнаним учасником мирного процесу. Не влаштовує така ситуація лише жертву агресії, яка неминуче ресурсно і психологічно знесилюється і тому приречена рано чи пізно бути примушеною до миру на умовах агресора.
І, нарешті, може бути четвертий варіант, коли хтось значно сильніший за агресора змушує його до укладання справедливого миру. Шлях до такого алгоритму нелегкий і його необхідною передумовою є достатня вмотивованість цього «сильнішого». Такої мотивації не дають ні «мінські домовленості», ні нормандський, ні женевський формати. Бо вони народжувалися вже під час гарячої фази конфлікту, фактично під диктовку агресора, «з чистого аркуша» і з випадковими учасниками.
Цього аж ніяк не скажеш про Будапештський меморандум, який писався не adhoc, а тому є не тактичним, а стратегічним документом, міжнародною угодою, в якій окреслені зобов’язання, ризики, прописані відповідальні за його реалізацію та алгоритм дій у разі порушень.
Як той, хто був несторонньою особою в процесі створення Меморандуму, хотів би дещо прояснити з історії його народження, поділитися своїми думками щодо його незаслуженої недооцінки.
Отже, історія цього документа розпочалася відразу після проголошення Україною незалежності і мені пощастило бути в епіцентрі подій. Будучи в той час головою робочої групи з міжнародної політики і безпеки Українсько-Американського Консультативного Комітету та керівником української частини секретаріату УАКК, я був свідком того, як протягом двох років новонароджену і слабку Україну просто примушували прийняти рішення про самопозбавлення від ядерної зброї шляхом її передислокації до Російської Федерації. Захід вітав розпад СРСР на 15 суб’єктів, але був категорично проти утворення на місці однієї чотирьох ядерних держав. Наші пропозиції виставити стратегічний потенціал України на міжнародний тендер відкидалися. Як і спроби пояснити, що якщо вже робити таку передачу — то не Росії, яка три з половиною століття була поневолювачем України, а й наприклад, Франції чи Великій Британії. Спочатку не приймалася й пропозиція про гарантії безпеки — під приводом «немає прецеденту надання таких гарантій якійсь країні з боку групи держав включно із США». І лише після того, як українська сторона навесні 1993 року віднайшла такий прецедент — Австрійський державний договір — робота над текстом майбутнього Меморандуму значно пришвидшилася і проєкт угоди, підготовлений в УАКК, став підґрунтям того, що пізніше підписалося в Будапешті (див. додатки 1-4).
Закиди у бік Меморандуму почалися одразу після його підписання, але надзвичайно активізувалися під час і після анексії Криму.
Найчастішими з них є такі:
«1. Угода за своїм характером і формою є неповноцінною, навіть її категорія — «меморандум» — не належить до пріоритетних видів міжнародних угод, таких як договір, угода, конвенція, пакт тощо.
2. Назву цього документа неправомірно перекладають на українську як «Меморандум про гарантії безпеки», хоча в англійському варіанті тексту йдеться не про «гарантії безпеки» — security guarantees, а про security assurances, тобто «запевнення в безпеці».
3. Будапештський меморандум не був ратифікований жодною з держав-підписантів, а тому документ не має юридичної сили.
Спробуймо розібратися, а для цього буде достатньо ознайомитися всього з кількома статтями Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, державами-учасницями якої є і Україна, і всі інші підписанти БМ, а отже, положення якої є обов’язковими для них.
Щодо назви «Меморандум», то відповідно до ст.2 цієї конвенції міжнародним договором є будь-яка угода, укладена між державами в письмовій формі незалежно від її конкретного найменування.
Стосовно ратифікації, то як зазначено у статті 14 конвенції вона не є обов’язковою і проводиться лише в разі, коли про її необхідність учасники зазначили в самій міжнародній угоді або домовилися іншим чином. Стаття 24 передбачає, що «договір набуває чинності в порядку і в дату, передбачені в самому договорі».
Читаємо передостаннє речення Меморандуму: «Цей меморандум набуває чинності з моменту підписання». Ця фраза за відсутності пункту про необхідність ратифікації означає буквально наступне: «Цей меморандум ратифікації не підлягає».
І, нарешті — щодо начебто різночитання і, відповідно, «різнорозуміння» слів «гарантії» й assurances в англійській та інших версіях тексту. Перш за все, англійське assurances має кілька значень, у т.ч. й «гарантії». Далі, читаємо останнє речення Меморандуму: «Підписано у чотирьох рівноавтентичних примірниках українською, англійською та російською мовами». Підписи президента США і прем’єр-міністра Великої Британії стоять не лише під англійським текстом, а й українським та російським, де записано «гарантії» та «гарантии» і де, повторюю, закріплена «рівна автентичність», тобто «однакова справжність і рівна сила» текстів.
Головною причиною таких закидів був і є суто практичний бік: якщо Україна погодиться з ними — значить, вона згідна з тим, що угода не є повноцінним міжнародно-правовим актом, і як наслідок — з тим, що невиконання несерйозного документа не вважається несерйозною справою.
Так, БМ має деякі вади, одна з яких — відсутність у ньому механізму автоматичної реалізації гарантій на кшталт 5 статті Вашингтонського договору про створення НАТО. Але маємо текст, який треба правильно розуміти й використовувати, особливо зараз, коли один з підписантів прямо розтоптав Меморандум і Статут ООН, а інші вдають, що це їх не стосується. Так, згадки про БМ є токсичними для партнерів по ньому, але маємо наполегливо і постійно говорити на всіх міждержавних рівнях про невиконання Меморандуму і настійливо пропонувати шляхи його задіяння у ситуації що склалася після 20 лютого 2014 року. Як на мене, реальним, дієвим і логічним кроком у цьому напрямкі було б, відповідно до ст.6 БМ, задіяння у переговорах щодо подолання наслідків російської агресії та відновлення українського суверенітету саме тих учасників, які давали гарантії унеможливлення того, що стало реальністю. Всі інші формати, як вже довів час — не є і не можуть бути дієвими, а лише створюють ілюзію переговорів і заморожують ситуацію.
Чому формат має бути саме на основі БМ? По-перше, тому що у Меморандумі чітко зазначене поле відповідальності і коло відповідальних. По-друге, тому що основоположним принципом міжнародного права є pacta sunt servanda, або, як зазначено у ст.26 Віденської конвенції «Кожний чинний договір є обов’язковим для його учасників і має сумлінно виконуватися ними». По-третє, оскільки це єдиний серед існуючих формат переговорів, метою якого, за визначенням, буде відновлення суверенітету України над всією поки що окупованою (анексованою, неконтрольованою Україною) територією. Оскільки в Меморандумі немає ні Донбасу, ні Криму, а є просто Україна у міжнародно визнаних кордонах. І по-четверте, бо тільки цей формат може забезпечити не лише мир, а й реалізацію двох інших найважливіших для України цілей: відновлення територіальної цілісності і післявоєнна реконструкція Донбасу.
Будемо відверті: Європі потрібен мир, але влаштовує і процес його досягнення — аби лиш були відсутні відкриті широкомасштабні бойові дії, які створять небезпеку вже для самої Європи, масштабний і невпорядкований потік біженців. Це ми можемо спостерігати в усіх без винятку збройних зіткненнях, які «залагоджували» європейські інституції — вирішеними є тільки ті конфлікти, де Європу свого часу «легко посунули вбік» або американці, або ізраїльтяни, або хорвати.
Росії теж не потрібна великомасштабна війна з Україною, але цілком влаштовує «війна на виснаження».
Тобто ситуація влаштовує і Росію, і Європу. Звідси — токсичність згадувань про БМ для «гарантів» і це логічно — жоден страховик не в захваті від настання страхового випадку і необхідності сплачувати збитки страхувальнику. Але такий стан не влаштовує Україну. І його затягування підвищує ризик порозуміння Європи та Росії і навіть досягнення консенсусу: «Є Україна — є проблема, немає України — немає проблеми».
Крім того, навіть якщо буде досягнуто мир — за чий кошт будуть усуватися наслідки війни. Знову Україна буде прохачем?
Якщо формат переговорів і нової угоди буде задіяний на основі Будапештського меморандуму — то тут буде цілком зрозумілим причинно-наслідковий зв’язок: гарантії незалежності, територіальної цілісності, відсутності втручання мають виконуватися так, як це традиційно відбувається у міжнародно-правовому полі: недопущення, припинення, відновлення — і все це обов’язок гарантів, їхні проблеми, їхні фінанси. Завданням України буде розробити програму відновлення нині окупованих територій, завданням гарантів — її матеріально-технічне забезпечення.
Росія останніми роками системно намагається внести хаос у міжнародні відносини, не виконуючи положення підписаних нею міжнародних договорів. Світове співтовариство, щоб не зруйнувати міжнародно-правовий порядок повинно примусити її не робити цього, а тому провідні держави світу власне самі мають чітко виконувати підписані ними міжнародно-правові акти. Одним з таких актів є Будапештський Меморандум. З нього треба було починати у 2014 році, а зараз, коли перші три формати довели свою неспроможність — його саме час відродити.
Може виникнути питання: а якщо Росія не захоче бути учасником цих переговорів? Тоді Захід має мотивувати Росію не робити цього, протипоставивши їй свою головну нелетальну зброю — економічну, технологічну і фінансову перевагу і тим самим «пояснити» Кремлю, що будь-якого співробітництва, а тим паче технологічної допомоги не буде, доки Москва не піде з України і не повернеться в міжнародно-правове поле. Варто пам’ятати, що жоден цивілізаційний крок уперед, жодна економічна і технологічна реконструкція — було це за часів Петра I, чи на переломі XIX і XX століть, чи при сталінської індустріалізації — не відбувалися в Росії без допомоги і глибокої участі Заходу. А зараз масштабна економічна і технологічна модернізація Росії вкрай потрібна — без неї вона просто не може вже розвиватися і, на думку провідних західних і російських економістів не має жодних перспектив. Зазначу побіжно як відповідь на можливий закид: «Але ж зараз новітні технології — це не тільки Захід?!», що варіант опори Кремля на широку допомогу з боку Китаю чи Японії не спрацює — жодній з цих країн з огляду на їх історичний досвід і прагматизм не потрібна сильна і розвинена Росія
Резюмую: Будапештський меморандум — це стратегічно важливий для України міжнародно-правовий документ, у якому окреслені зобов’язання, ризики, прописані відповідальні за його реалізацію та алгоритм дій у разі порушень. Тобто це — страховий поліс, який було видано Україні трьома ядерними державами і який був і залишається потенційно найдієвішим, а за нинішніх умов — єдиним інструментом забезпечення нашого суверенітету та територіальної цілісності. Ситуація така, як зараз, вигідна всім, крім України. Але, попри нехіть Заходу і жорстку протидію Москви, ми можемо і повинні наполегливо рекомендувати підписантам Будапештського меморандуму створити цей старий-новий і єдино перспективний для досягнення сталого миру формат переговорів: Україна, Росія, Велика Британія, США.
