Багато хто помилково вважає, що посада губернатора привнесена в Україну з російської управлінської традиції. Її свого часу запозичив Петро I чи то у Франції, чи то у Швеції. Достеменно відомо, що у Франції ця посада (gouverneur) була запроваджена у XVI столітті, коли король направляв у провінції свого представника, якому доручалося іменем короля управляти місцевими військами і бюрократією. У 1708 р. Російська держава вперше поділилися на вісім губерній, однією з яких була Київська з 56 повітами. Європейський взірець вдало прижився в Росії, як і на українських землях імперського періоду, неодноразово шліфувався російською дійсністю і проіснував до переломного 1917 р. Тепер він знову реанімувався, набув певного престижу. Тривалість цієї владної структури вимагає до неї прискіпливої увагу, аби зрозуміти, в чому полягала її сутність, які завдання нею виконувалися та наскільки її діяльність була ефективною.
Вага посади губернатора для українського життєпростору значно зміцнилася внаслідок поширення законодавчого документу «Учреждения для управления губерний Российской империи» 1775 р., на основі якого ліквідовувалися залишки колишніх державних утворень. Запровадження губернського територіального устрою свідчило про інтеграційний наступ верховної імперської влади. Імперія, нехтуючи управлінською системою своїх попередниць, вважаючи її неконструктивною чи менш дієвою, а скоріше за все небезпечною для російської державної єдності, усувала їх. Колишні державні утворення, що виникли в інших історичних умовах (Гетьманщина, Запорозька Січ, Річ Посполита, Кримське ханство), з іншою становою організацією суспільства, могли б відігравати відцентрову роль в імперії, збудованій на абсолютній владі монарха. У цьому разі губернатор виконував й політичне завдання — сприяв централізаторським тенденціям імперії.
Закон 1775 р. Катерина II укладала сама, звільнившись від нагляду за перебігом переможної російсько-турецької війни. Невідкладно взятися за реформу місцевого управління спонукав бунт Омеляна Пугачова, який виявив недоліки місцевої влади, її слабкість та незбалансованість. За наказом імператриці до Петербургу надійшли пропозиції та рекомендації з місць щодо поділу імперії на губернії і повіти (уезды), з розрахунку приблизно 300— 400 тис. населення у губернії і 20—30 тис. — у повіті. Покладений в основу чисельний критерій дозволяв зрівнювати розміри податків, що їх сплачувало населення до державної скарбниці. Спираючись на ідеї Ш.Л.Монтеск’є, Катерина II узалежнила губернську владу від верховної. Російські монархи управляли імперією за допомогою «системи доручень», внаслідок якої губернатори, особисто призначувані монархом, могли будь-коли звільнитися з посад і бути переведеними на такі ж або подібні до інших губерній імперії.
Найцікавішою, з огляду на новизну та соціальну практику, виявилась пропозиція Катерини II щодо розподілу адміністративних, фінансових і судових функцій влади, заснування судових інстанцій для кожного стану та участі у них виборних представників. Створюючи органи дворянської корпорації та передаючи їй місцеву поліцейсько-судову владу, цариця сподівалася обмежити одноосібну владу губернатора, але цей її задум, як і інші, не підкріплений реальними механізмами, був далеким від реалізації. Вже наступники престолу підпорядкували дворянські зібрання «державним інтересам» і призначили губернатора відповідальним за «порядок» на дворянських виборах. Хоча варто сказати, що губернатори перестали бути суддями, зате за ними залишалося право впливати на формування кадрового складу судів, бо саме вони схвалювали кандидатури виборних суддів, як і обраних дворянами посадовців на губернські й повітові державні посади.
Запроваджуючи губернський устрій, Катерина II апробувала його спершу в білоруських землях, тільки-то «придбаних від Речі Посполитої». Позитивні результати дозволили їй через губернаторську владу вирішити, на відміну від Петра I, не одне, підпорядковане військовим потребам завдання, а кілька важливих для імперії проблем. Посада губернатора була використана верховною владою, щоб розділити повноваження між центром і губернією, а тому основними обов’язками губернаторів були: представляти інтереси самодержавства, наглядати за збором податків, виконанням натуральних повинностей і постачанням рекрутів, як і за діяльністю адміністративно-судових установ.
Губернське правління, казенна палата, судові цивільна і карна палати, прикази громадської опіки та інші установи повинні були діяти так, як того вимагав законодавчий акт, на основі якого ті запроваджувалися. Хоча нечіткість та неконкретність побажань і рекомендацій дотримуватися християнських правил (загальна вада тогочасного законодавства), зокрема, щодо функції нагляду («надзора»), призводили до того, що губернатор часто ставав свавільним начальником губернії. Призначуваний верховною владою, він був лише їй підзвітний. Не маючи права ані змінювати закони, ані їх доповнювати (це була прерогатива верховної влади), він наділявся, однак, правом свого роду законодавчої ініціативи, а тому направляв звіти про свою діяльність з практичними рекомендаціями безпосередньо імператору, а також, як член Сенату, міг ініціювати їх і на засіданнях цього вищого органу влади, коли той розглядав питання, пов’язані з очолюваною ним губернією.
Хоча імператриця й піддала сумніву петровський колегіальний принцип, тим не менше губернське правління діяло як колегіальний дорадчий орган, з думкою якого необхідно було рахуватися. Аби влада губернатора отримувала чіткі межі, його повноваження виписувалися окремими законодавчими актами. Наступні монархи готували нові закони, які грунтувалися як на попередньому досвіді, так і потребі окреслити нові його повноваження, відповідно до реагування верховної влади на виклики часу. Найбільш дієвим важелем влади губернатора стало підпорядкування йому поліції, яка виявилась основним засобом для виконання повноважень, пов’язаних із збиранням податків та виконанням рекрутської повинності непривілейованими станами.
Суттєво змінила суть губернаторської посади міністерська реформа (1802 р.) Олександра I, запозичена у Франції. Вона відмінила «острівний» принцип організації управління Катерини II і запровадила «лінійний», коли для кожної галузі створювалося міністерство з власними місцевими органами, бюджетом. Посада губернатора поступово, але підпорядковувалася міністерству внутрішніх справ, і його самостійність дещо звузилася. При цьому верховна влада продовжувала й далі розглядати губернатора як свого представника; міністерство ж, для налагодження галузі, активізувало цю посаду, вважаючи її своїм місцевим органом, а губернське правління продовжувало підпорядковуватися Сенату. Така ситуація призводила до розбалансованості влади, і, як наслідок, наростала кількість нерозв’язаних справ, від чого потерпало в першу чергу населення. Ця половинчастість надовго залишалася суровою реальністю місцевого управління, вона була подолана лише прем’єр-міністром П. А. Столипіним.
Микола I, з притаманним йому педантизмом, запровадив у всі ешелони влади принцип «законності», який полягав у тому, що кожна державна установа забезпечувалася законодавчим актом, з чітко виписаними повноваженнями, штатним розписом, правилами зносин одна з одною. Своїм «Наказом губернаторам» і «Положением о порядке и производстве дел в губернских правлениях» 1837 р. він відмовлявся від колегіального принципу врядування й переходив на «єдиноначаліє», згідно з яким губернське правління підпорядковувалося губернаторові й набувало чітких ознак виконавчої структури при ньому. Губернаторові повертався статус начальника й «хозяина», хоча реальних важелів для їхнього забезпечення було небагато, за винятком карного судочинства, коли губернатор отримав право ініціювати позови, оскільки саме йому поліція доповідала про злочини у ввіреній його управлінню губернії. Вироки карної судової палати, совісного суду і повітових судів вносились на його схвалення, як і їхне виконання — віддача у військову службу, заслання в Сибір чи на Кавказ. Що ж до цивільного судочинства, то губернатори практично не впливали на нього, за винятком тих випадків, коли розглядалися справи про державне майно. Тож говорити про відділення адміністративної влади від судової у дореформений період не доводиться.
Аби активізувати цю державну структуру влади, Микола I підпорядкував їх міністерству внутрішніх справ, вимагав регулярної звітності, постійного ревізування державних установ, для чого й сам постійно роз’їжджав імперією. Разом з тим, зобов’язав губернаторів головувати в місцевих установах різних відомств (міністерств фінансів, державних маєтностей, юстиції), посилюючи у такий спосіб державний контроль на місцях за законністю і за терміном виконання розпоряджень влади. Сенатори ревізували губернаторів, при цьому найбільша увага зверталася на сплату недоїмок, вжиті заходи проти заразних хвороб, виконання рекрутської повинності. Із засобів нагляду не виключались скарги приватних осіб і станових органів, зокрема, дворянських зібрань, хоча і ті, й ті не надто користувалися цими правами. Винятком можуть бути правобережні дворянські зібрання, які активно використали таку можливість, особливо у період Олександра I. Саме тоді з’явилося відоме формулювання — «превышение и бездействие власти», встановлення того чи іншого дозволяло притягнути губернатора до відповідальності за службові злочини. Зауваження, виговори, звільнення з посади, позбавлення служби, накладення секвестру на майно, штрафування, опублікування таких фактів у «Губернських ведомостях» — ось їхнiй перелік. Типовими зловживаннями були: отримання незаконних доходів від торгівлі спиртними напоями, запровадження непередбачених виплат для населення, віддача державної землі в оброк. Аби проконтролювати незаконні дії губернаторів, верховна влада вводила різноманітні звітності, донесення, які жодним чином не впливали на їхне зменшення, але затримували й так складну процедуру діловодства канцелярії губернатора та губернського правління.
Недоліки реформи 1837 р. вирішив виправити міністр внутрішніх справ гр. Перовський. Щоб звільнити губернатора від участі у розгляді безлічі справ, він запропонував головувати у губернському правлінні віце-губернаторові, а справи поділити на кілька категорій — розпорядчі з’ясовувати колегіально, а виконавчі — розглядати і віце-губернатором, і радниками губернського правління. Такий підхід дещо поліпшив оперативність місцевого врядування, однак ліквідація кріпацтва й масове набуття селянством особистих прав знову загострили до крайності проблему місцевого управління.
Великі реформи, до яких вдалася верховна влада, полягали у зрівнянні прав усіх станів, відокремленні суду від адміністрації, відмові від доктрини поліцейської держави. Значна частина повноважень начальника губернії перейшла до самоврядних виборних органів — земств і міських дум, зменшуючи об’єм його повноважень, а судові статути 1864 р. практично ліквідували судову діяльність губернаторів. Заснування військових округів позбавило їх військових повноважень. У такому стані посада губернатора перебувала протягом 25 років, до 80-х років, коли керівник губернії почав отримувати ширші повноваження для нагляду за діяльністю самоврядних інституцій. Тепер губернатор ставав тим чиновником, через якого запроваджувався у життя принцип підпорядкування місцевих інтересів державним.
Ідеалізація земства, притаманна сучасній історіографії, часом не дозволяє побачити, як нерідко земські діячі, протиставляючи себе старим державним формам, демонстрували виборцям, що вони, не будучи бюрократами, досить швидко зможуть збудувати дороги, відкрити лікарні, школи й т. ін. Однак, не маючи в своєму розпорядженні достатніх коштів, ці люди накладали непомірний податок на місцевих підприємців, що викликало нарікання й підривало місцеве господарство. Не завжди земці діяли у відповідності із законом, коли відкривали школи, діяльність яких матеріально була забезпечена лише на перших порах.
Ці та подібні явища, які важко було передбачити на час запровадження реформ місцевого самоврядування, дали про себе знати лише з часом. Верховна влада намагалася подолати їх шляхом наділення губернатора законодавчим правом схвалювати або не схвалювати рішення виборного органу. Серед найперших вартий уваги указ 1867 р., згідно з яким постанови земств набували чинності лише у випадку, коли їх схвалював губернатор. Пошуку взаємодії виборних і державних органів заважав радикальний рух народників, який примусив збільшувати адміністративні повноваження губернаторів, зокрема, у наведенні державного порядку.
Олександр III, на відміну від Олександра II, підозріло ставився до самоврядних органів, вважаючи, що ті порушують самодержавний принцип влади, а тому прийняв закон, за яким губернатор схвалював на посаду всіх виборних осіб і земських, і міських гласних. У цьому разі збиралася відповідна інформація про них, і губернатор не завжди був на висоті свого становища. Запроваджувані контрреформи призвели до того, що створювалися державні установи, які наглядали за земськими та міськими органами, й очолював їх губернатор. В разі незгоди з постановами, наприклад, міської думи, він міг зупиняти їхнє виконання.
Разом з тим, губернатор, крім земства, продовжував наглядати за дворянським, купецьким, міщанським та селянським самоврядуванням. Основною формою цього нагляду було схвалення на посадах виборних представників губернського предводителя дворянства, купецького і міщанського старости. Що ж до селянського самоврядування, то воно здійснювалося шляхом повного підпорядкування губернаторам земських начальників. Сучасники відзначали, що останнє було найбільш незахищеним через практику незаконних поборів iз селян (наприклад, у Київській губернії з селян збирали кошти на спорудження пам’ятника М. Ю. Лєрмонтову на потребу товариства драматургів). Крім того, губернатор головував практично у всіх державних колегіальних установах губернського рівня, які тоді називалися присутствіями — з військової повинності, з питних справ, з фабричних, з міських і земських справ; в статистичному, лісоохоронному комітетах, представляючи та захищаючи інтереси держави.
У час Миколи II, коли минула кризова ситуація, пов’язана з революційними подіями, уряд взяв на себе функцію адміністративного контролю й доручив її виконання не судовим інстанціям, а губернаторам. Внаслідок цього губернатори наділялися правом звільняти з виборних посад тих, чия діяльність не відповідала державним інтересам. Впродовж співіснування самоврядних й державних інституцій влади, хай і важко, але все ж набувався досвід необхідної співпраці. Коли губернатори були переконані, що ті чи інші програми, над якими працюють земства, варті уваги, вони їх підтримували й разом добивалися виділення урядом необхідних коштів для місцевих потреб. Однак період співпраці був досить коротким, й саме ця нетривалість не дозволила створити те громадянське суспільство, яке здатне було б протистояти радикальному наступові більшовицької влади, коли ламалися основи старого державного ладу.
Відмова від однозначного трактування губернських чиновників «як царських сатрапів» (характеристика В. І. Леніна) дозволяє створити соціальний портрет губернатора. Серед них зустрічаємо немало відповідальних сановників, діяльність яких на державній посаді приносила значну користь, оскільки закон забороняв їм займатися благоустроєм місць свого перебування. Середній вік губернатора становив 45— 55 років. Цей віковий зріз вважався досить продуктивним, коли поєднується набутий досвід ще із достатньо активною позицією урядовця.
У переважній більшості губернатори, особливо у першій половині ХIХ століття, мали за плечима військову службу, яку вони з різних причин, серед них й отримані на війні тілесні вади, змінили на цивільну. Відповідно до попереднього перебування в армії, губернатори мали вузькоспецальну військову освіту — кадетські корпуси та артилерійські училища. Із наближенням до нашого часу відсоток губернаторів з вищою освітою зростає і до початку ХХ століття він становить 50 на 50, причому переважає університетська освіта і, що важливо відмітити, частина губернаторів мала спеціальну освіту, наближену до професійної, бо отримували її, навчаючись на юридичних факультетах університетів чи у Імператорському Олександрійському ліцеї. Щодо соціального походження, то всі губернатори були дворянами, причому спадковими. Половина з них володіла маєтками, що дістались їм від діда- прадіда, а частина — надбаними. Хоча були й ті, які служили лише за жалування, наближаючись за цим показником до того типового Веберівського бюрократа, для якого державна служба повинна бути єдиним джерелом доходу. Його розмір, якщо губернатор був чиновником четвертого класу, вражає — до 10 тисяч рублів, це наближалось до рівня жалування міністра.
Тривалість обіймання губернаторської посади становила п’ять-шiсть років, хоча були й значно менші терміни — до року і рік, а траплялися й більші за першу названу цифру. Переміщенням з одного місця служби на інше верховна влада намагалася боротися з корумпованістю та зловживанням губернатора, сподіваючись, що відсутність особистих зв’язків сприятиме цьому. Тій же меті відповідала й заборона губернаторам купляти землю у ввіреній йому губернії.
Тепер щодо етнічного походження. Хоча його й не просто встановити, але, залучаючи дані про місце народження губернаторів та «географію» їхнiх родових маєтків, можна зауважити, що жодного губернатора власне місцевого походження не було. Традиція не призначати чиновника такого рангу в ту місцевість, де він мав земельну власність, йшла ще від петровських воєвод. При призначенні губернаторів верховна влада намагалася направляти на цю посаду не місцевих уродженців, вважаючи, що в цьому разі вони будуть безсторонніми при з’ясуванні державних справ.
Підсумовуючи, варто ще раз наголосити, що губернаторство як інститут влади за багатовікове існування принципово не змінювало свого первісного призначення. Якщо спершу губернатор був представником на місцях верховної влади, то згодом поєднував цю властивість з адміністративною функцією. А із заснуванням самоврядних органів був використаний для нагляду за їхньою діяльністю, як і для поєднання місцевих інтересів з інтересами центральної влади.
