Доти, доки передвиборна програма БЮТ «Український прорив — для людей, а не політиків» не матеріалізувалася в офіційний документ, а була лише інтригою, що проголошується з бігбордів і сторінок ЗМІ, багато хто чекав, що саме в цьому документі буде закладена науково-обгрунтована система конкретних дій, здатних кардинально і на краще змінити соціально- економічну ситуацію в країні.
Але детальний аналіз цього документа дає підстави зі стовідсотковою впевненістю стверджувати, що цього не сталося. Гора народила мишу — таке загальне враження від широко розрекламованої Програми діяльності Кабінету Міністрів України, складеної на основі програми БЮТ. Це — ідеологічний спіч зі своєрідним і довільним трактуванням уже зробленого, а також наміри щодо продовження соціально-економічних реформ у вузькопартійному розумінні того, якою повинна бути стратегія розвитку країни. І на цьому можна було б поставити крапку, оскільки подібних оцінок програми уряду в засобах масової інформації вдосталь.
Але в нинішній ситуації непокоїть те, що суспільно-політична та соціально-економічна ситуація в країні практично один до одного схожа з тією, яку країна пережила 15 років тому. Не пам’ятайте? Тоді давайте разом спробуємо відтворити головні й не найприємніші події тих років.
Сьогодні, як і 1993 року, форма державного устрою країни де- юре є парламентсько-президентською республікою. Вся політична еліта, керівники, представники всіх гілок влади наполягають на зміні системи державного устрою, зміні або прийнятті нової Конституції. Левова частка продукції засобів масової інформації присвячується саме цій проблемі.
Як і 15 років тому, Кабінет Міністрів зайняла команда, що проголосила себе урядом народної єдності і прийшла до влади під лозунгами тотальної боротьби з корупцією.
Соціально-економічна ситуація в країні тоді, як і сьогодні, вимагала корінної зміни траєкторії економічних реформ і доктрини економічного розвитку держави. Розуміючи це, але не маючи плану конкретних дій, трактуючи по-своєму зміст соціально-політичних реформ, уряд почав свою діяльність з тотальної зміни всієї системи державного законодавства. При цьому не прораховувалися наслідки, як на близьку, так і на віддалену перспективу. Настав період декретування.
Найнепопулярніші, я б сказав цинічні, рішення з катастрофічними наслідками для населення підносилися як благо для людей і в барвистій обгортці відгуків засобів масової інформації подавалися народу. Так, наприкінці грудня 1992 року вийшла постанова Кабінету Міністрів України «Про регулювання цін», яка була піднесена, як зазначалося в преамбулі, «з метою заборони інфляційних процесів і соціального захисту споживачів...». Насправді, це означало відмову від якого-небудь регулювання й контролю за цінами з боку держави, це було початком політики так званої шокової терапії.
Чим це закінчилося, гадаю, всі ми добре пам’ятаємо: країна отримала 10 260% інфляції, народ зубожів і був поставлений на межу здичавіння. А політики, після проведення над народом своєрідного досліду на виживання, подали у відставку, щоб через дев’ять місяців унаслідок дострокових виборів зайняти президентський палац і урядові кабінети. Не дай Бог цьому повторитися через 15 років, але всі передумови наявні.
ГЕНЕЗИС
Історія свідчить, що вихід із будь-якої кризи й корінні перетворення політичної та соціально-економічних сфер суспільства можливі і дають необхідний ефект лише за наявності науково-обгрунтованої програми, що відображає об’єктивні реалії і виклики часу.
Підтвердженням цього є програма президента США Рузвельта з подолання великої депресії, програми побудови нового постіндустріального суспільства в Японії, країнах Південно-Східної Азії і, звичайно ж, перспективні, п’ятирічні плани і програми перетворень у Китаї.
За всієї несхожості ситуації в цих країнах і завдань, що вирішували ці програми, об’єднує їх одне: вони розроблялися не заради самих програм, а для досягнення глибоко продуманих і обгрунтованих кінцевих цілей і завдань, консолідації суспільства.
А як же вирішуються подібні проблеми в нашій державі?
За 16 з половиною років змінилося 14 урядів і було прийнято парламентом 12 програм їхньої діяльності. Прихід кожної наступної команди супроводжувався гучними обіцянками і запевненнями про проведення глибоких економічних реформ, створення соціально орієнтованої ринкової економіки, підвищення добробуту народу. Причому пріоритети, цілі й механізми здійснення реформ кожний уряд розумів по-своєму, а тому й діяв «як Бог на душу покладе», без урахування реальної ситуації і стратегічних пріоритетів розвитку.
Фактично перші сім урядів України працювали в умовах економічного спаду, високого рівня інфляції, прогресуючого зубожіння людей. І тільки з 2000 року, не завдяки виконанню програми чергового уряду, а в результаті дії об’єктивних законів, економіка України почала виходити на позитивний показник реального ВВП і прийнятний для розвитку економіки рівень інфляції. Основне завдання наступних урядів полягало в тому, щоб розробити і реалізувати програми, що дозволяють забезпечити стійкий розвиток економіки України, перейти від парадигми падіння до поступового зростання, на базі якого вирішувати найгостріші соціально-економічні питання. Але, на жаль, живучи майже 17 років у системі перманентних реформ, ми так і не вишли на рівень основних макроекономічних показників 1990 року. Причин багато, але, на мою думку, насамперед це непродумана, науково не обгрунтована економічна політика перехідного періоду.
Кожний новий уряд починав свою діяльність з пошуку «винних» у черговій кризі, відторгнення того позитивного, що було досягнуто попередниками. По суті, діяльність кожного нового уряду України починалася ніби з «чистої сторінки».
Аналіз урядових програм (жодна з них так і не була виконана) переконує, що вони створюються на безальтернативній основі й мають єдино можливу й неспростовну з погляду її творців версію. Ці програми не є продуктом скрупульозного аналізу та економічних розрахунків, плодом дискусій, узгоджених пропозицій і думок, результатом елементарного наукового обгрунтування.
Процес програмотворчості, замість досягнення кінцевого результату, був націлений на суто зовнішній ефект. Й інакше як «імітацією діяльності» його назвати важко. Але процес за вдалої роботи політменеджерів ставав гучною рекламною кампанією для можновладців, вселяв надії в душі людей, при цьому залишаючись стерильно безпечним для його організаторів.
Цьому сприяла недостатня законодавча урегульованість формування, представлення, розгляду і схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів. До того ж вона давала можливість отримати «імунітет» від розгляду протягом року Верховною Радою питання про відповідальність уряду.
Досліджуючи історію генезису (розвитку) програмотворчості в країні, з твердою впевненістю можна зазначити, що програма «Прорив», яка аналізується, ввібравши всі негативи попередніх років, далеко пiшла вперед на шляху застосування антидемократичних технологій і елітаризму — у сфері прийняття стратегічних рішень і популізму — у сфері комунікації влади з електоратом.
Позначені в програмі пріоритети численні й не мають цільової і тимчасової орієнтації, не є комплексом заходів, направленим на забезпечення кінцевого результату. Вони не підкріплені конкретними механізмами їхнього виконання, реалізації намічених ініціатив. Із декларативних і численних урядових завдань, зобов’язань і лозунгів неможливо визначити кінцеві цілі, пріоритети і шляхи їхнього виконання. Орієнтовні об’єми матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації програми загалом або окремих її сегментів, узагалі не приведені.
У багатосторінковому тексті програми уряду знайшлося місце всього лише восьми цифрам. Основні макроекономічні показники, що характеризують сьогоднішній стан і тенденції розвитку української економіки і суспільства загалом, узагалі відсутні. І я глибоко переконаний, що уряд це зробив свідомо, щоб уникнути якого-небудь контролю за наслідками. Підтвердженням цьому є й те, що в програмі практично відсутні «власне» дії уряду з реалізації наміченого, як і «сіль» будь-якої урядової програми — реальні й ефективні механізми...
НАЗАД У МАЙБУТНЄ
Конституцією України визначені обов’язки уряду. Це, передусім, прийняття нормативних актів, спрямованих на формування та виконання чинних законів, забезпечення реалізації затверджених державних програм, право виступати із законодавчими ініціативами. Це намагалися робити й робили попередні уряди. Але коли аналізуєш програму нинішнього уряду, то складається враження, що в країні 16 років взагалі нічого не робилося, а зроблене — зовсім не те, що треба. Правове поле в країні ніби відсутнє взагалі, існуючі закони треба не виконувати, а терміново переглядати. Щоправда, для чого — про це в програмі не сказано.
Правовій ерозії піддадуть практично весь законодавчий ряд, напрацьований Верховною Радою, Президентом України за роки незалежності. У документі не згадується жодної загальнодержавної програми, затвердженої Президентом і парламентом. Близько 60% всієї програми уряду — це заходи щодо зміни правового поля країни. Планується підготувати близько 100 нових проектів законів, 12 нових редакцій законів чинних, а також внести зміни до 92 законів. При цьому ігнорується основоположний принцип устрою будь-якої демократичної держави — принцип розділення гілок влади. Хто- небудь може відповісти на запитання, як Кабінет Міністрів збирається і зможе «формувати волю всіх гілок влади щодо боротьби з корупцією»? І чи його це прерогатива?
Уряд декларує внесення змін до Конституції, а потім ухвалення нових законів. Коли це буде за часом? А якщо й буде, то точно вже не буде цього уряду. Так, розділом програми «Ефективна політична система» передбачено, що впровадження європейських стандартів демократії та формування в Україні ефективної політичної системи потребує ухвалення нової редакції Конституції, яка розроблятиметься згідно з указом Президента від 27 грудня 2007 року. Подальші розділи передбачають розробку нових законів, внесення змін до чинних на основі положень нової не існуючої поки що редакції Конституції. Зазначимо, що виконання таких заходів розтягнуте в часі, як мінімум, до трьох років, оскільки для зміни норм чинної Конституції передбачена особлива процедура.
Подібних декларативних положень у програмі уряду чимало. Але як можна охарактеризувати дії уряду, який дозволяє собі втручатися не в свою, а в явно чужу сферу відповідальності та компетенції, передбачаючи докорінне реформування системи судоустрою й органів прокуратури, тим самим грубо порушуючи конституційний принцип незалежності цих специфічних органів спеціальної конституційної компетенції.
У розділі програми «Справедливе, неупереджене та доступне судочинство» передбачено реформування судової системи з метою затвердження незалежності судової гілки влади, доступності правосуддя та вдосконалення його процесуальних засад, удосконалення системи судів, реорганізації господарських судів у спеціалізовані суди з розгляду комерційних суперечок; завершення створення повноцінної системи адміністративного судочинства; введення інституту виборних мирових суддів; удосконалення процедури формування корпусу професійних суддів і їх дисциплінарної відповідальності. Ніби все правильно, але це є грубим порушенням вимог Конституції, її статей 6, 106, 124—131, прямим втручанням і тиском на незалежний інститут правосуддя.
У тому ж розділі програми передбачені реформи органів прокуратури зі скасуванням функцій загального нагляду, введення її в систему органів юстиції й інші новації. Але жодного слова про те, що без внесення відповідних змін до Конституції України це зробити неможливо.
Наведені приклади, а подібних у програмі можна відшукати багато, це що — незнання законів і Конституції чи правовий нігілізм? Вважаю, і те, й інше, плюс чинник антидемократичних технологій у політиці та явно виражений популізм у сфері комунікації влади з електоратом.
Незнання реального життя, ігнорування законів, що діють у країні, своїх прямих конституційних обов’язків проявляється і в іншому. У розділі «Культурний розвиток суспільства» уряд задекларував спрямування коштів державного та місцевих бюджетів у сферу культури переважно на основі програмно-цільового методу. Але витрачання бюджетних коштів на основі програмно-цільового методу давно передбачене ст. 30 Бюджетного кодексу України та діє протягом вже п’яти років.
У розділі програми «Високоякісна та доступна охорона здоров’я» основну увагу приділено забезпеченню громадян первинною медично-санітарною допомогою. Проте взагалі відсутні будь- які завдання розвитку спеціалізованої (вторинної) та високоспеціалізованої (третинної) медичної допомоги, що є основою всієї системи охорони здоров’я в країні. Їх надання передбачене статтею 35 чинного Закону «Основи законодавства України про охорону здоров’я».
Більше того, на надання допомоги, згідно з програмою, призначається 70% всіх бюджетних асигнувань на цю галузь. Також одним із завдань цього розділу є створення в місцевих органах виконавчої влади відділів (управлінь) охорони здоров’я та формування громадських рад з питань охорони здоров’я. Проте такі відділи (управління) охорони здоров’я в місцевих органах виконавчої влади вже діють з урахуванням вимог статті 118 Конституції, Закону «Про місцеві державні адміністрації», постанови Кабінету Міністрів від 1 серпня 2007 року. Подібними «новаторськими» підходами на чверть заповнені практично всі розділи програми. Там багато говориться про прорив, але не говориться куди. При детальному аналізі стає очевидним — це прорив у минуле, а не в майбутнє, оскільки укладачі програми уряду не знають теперішнього.
Ось так відбувається підміна конституційних обов’язків уряду — конкретної роботи з формування і втілення ефективних механізмів реалізації законів, існуючих державних програм на сумнівну законотворчість, що сіє хаос у законодавчому полі держави.
ЩОБ ТАК, ТАК НІ
Саме так можна охарактеризувати розділ «Конкурентноспроможна національна економіка», в якому задекларовано 19 «основних стратегічних орієнтирів політики уряду». З ними можна було б і погодитися, за умови наведення хоч якихось кількісних чи якісних показників досягнення наміченого. Але на 30 сторінках цього розділу ми не знаходимо жодної цифри! Де ж кількісний і якісний аналіз явищ, процесів, напрямків і результатів діяльності уряду з реалізації наміченого? За якими показниками й індикаторами уряд відстежуватиме ефективність своїх практичних дій, передбачених програмою? Зрештою, за якими показниками оцінюватиме результативність і ефективність діяльності уряду український народ?
І це не прорахунок укладачів програми — так задумано.
Але повернемося до 19 стратегічних напрямків прориву в економіці, намічених в програмі уряду. Переконаний, що навіть найбільш неупереджений експерт чи аналітик дійде висновку, що кількість пріоритетів є дуже великою й несумісною з ресурсними й часовими можливостями.
Останніми роками нас заспокоюють динамічним розвитком національної економіки, наводячи як головний аргумент зростання ВВП і промислового виробництва. Але при цьому, з погляду сучасних світових тенденцій, економіка України деградує. Ми все більше відстаємо від розвинених країн світу, а тепер вже й від країн Східної Європи у виробництві сучасних видів готової продукції, що забезпечують нову якість життя народу. Радикально вирішити цю проблему, як свідчить світовий досвід, можна лише шляхом становлення інноваційної моделі розвитку економіки.
В сучасних умовах ця модель отримала ранг і форму стратегії саморозвитку, вийшла на рівень політики держав і підприємств. Саме такий підхід до розуміння суті інновації та ролі держави в цьому процесі дозволив «азіатським тиграм» й іншим країнам здійснити технологічний та економічний прорив. Як же вирішується це глобальне стратегічне питання в нашій країні, де частка інноваційної продукції становить лише 6,3% в загальному обсязі промислової продукції? Не повірите, але факт: лише один рядок («Прийняття програми пріоритетних напрямків інноваційної політики держави строком на 10—16 років») відведено цій проблемі в розділі «Конкурентноспроможна національна економіка», що аналізується, і більше ні слова. У інших розділах програми також не згадується про інноваційну модель. При цьому уряд забув чи проігнорував чинні вже сім років закони: «Про інноваційну діяльність», «Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків» і десяток чинних постанов і розпоряджень Кабміну щодо створення механізму реалізації інноваційної політики в державі. Хіба можна так безвідповідально перекреслювати всі здійснені напрацювання в найголовнішій проблемі розвитку держави і все починати з чистої сторінки?
А тепер перейдемо до найбільш об’ємного розділу «Агропромисловий комплекс і розвиток сільської місцевості». Вже у першому пункті уряд бере на себе зобов’язання забезпечити пріоритетний розвиток аграрного сектору національної економіки, його конкурентноздатність, створювати умови для встановлення гармонії у суспільстві — рівноцінної якості життя громадян України як у селі, так і в місті.
Варто взяти до уваги, що в Україні не було жодного уряду, який не мав би на метi у своїх програмах подібних завдань. Більш того, було розроблено та ухвалено десятки непоганих законів щодо підтримки сільського господарства та пріоритетності соціального розвитку села. І що ми маємо? Частка сільськогосподарського виробництва у ВВП за роки незалежності країни скоротилася майже наполовину. За останні п’ять років у чотирьох тисячах населених пунктів не народилося жодної дитини, лише 22% сіл мають водопровід, 36% — газ, 5% — каналізацію. Повним ходом йде «спустошення» сільської місцевості.
За такого катастрофічного стану справ, у порушення чинного закону «Про пріоритетності соціального розвитку села та агропромислового комплексу», уряди України, починаючи з 1999 року, припинили відшкодування суб’єктам господарювання коштів, витрачених на будівництво об’єктів соціальної сфери на селі. Це питання не вирішується і новим урядом, в тому числі затвердженим держбюджетом на 2008 рік. Не передбачається його рішення й у програмі уряду.
Замість розв’язання конкретних питань, програма рясніє багатьма «новаціями», здійснення яких уже передбачено чинним законодавством. Пропонується провести вдосконалення системи бюджетної підтримки агропромислового комплексу з метою підвищення його ефективності шляхом упровадження, замість дотацій, фіксованих платежів із розрахунку на 1 га орної землі або одну голову худоби незалежно від обсягів виробництва сільськогосподарської продукції. При цьому не враховується, що вже ухвалено державну програму «Бюджетна тваринницька дотація та державна підтримка виробництва продукції рослинництва», реалізація якої передбачає виділення державних коштів із розрахунку на 1 га посівів. Вона знайшла свою реалізацію в законі «Про Державний бюджет України на 2007 рік».
Створюється враження, що реальна економіка та конкретне життя — це один вимір, а декларації та наміри у програмі — цілком інше. І вони ніяк не стикаються.
ЗАНУРЕННЯ У НЕБУТТЯ
Будь-який документ державної значущості, тим більше програма діяльності Кабінету Міністрів такої країни, як Україна, повинен враховувати та прогнозувати динаміку глобальних процесів, які відбуваються у світовій спільноті. Прогнозувати можливі ризики та проблеми, сценарії розвитку та зміни, які відбуваються у геоекономічних, геополітичних, технологічних, інформаційних та інших сферах життєдіяльності для вироблення стратегічних програмних рішень у розвитку країни. Це світова практика для всіх розвинених країн. Для всіх, але не для нас.
Ми вже майже вступили до Світової організації торгівлі, що матиме свої плюси та мінуси. Але очевидним є одне, що членство у СОТ буде багато в чому визначальним для подальшого економічного розвитку країни. Виникає питання про існування ряду секторів агропромислового комплексу, якісь галузі економіки виграють, якісь підуть у небуття. Виклики та проблеми, як-то кажуть, беззаперечні. Ці питання нам слід вирішувати сьогодні. Але у програмі про це жодного слова.
Невміння адекватно реагувати на виклики часу, долати ризики розвитку, планувати та здійснювати застережні заходи для забезпечення руху вперед є характерними для програми діяльності нашого уряду. Аналіз, матеріали якого далеко не повністю викладені у справжній статті, свідчать про те, що програма не націлена на розв’язання вузлових проблем соціально-економічного розвитку, не враховує реалій конкретної економіки. Відсутність будь-яких розрахунків із ресурсного та фінансового забезпечення, тимчасових параметрів перетворило її на політико-ідеологічний маніфест.
Передбачене програмою втручання у правове поле країни внесе, безумовно, правовий хаос, призведе до ерозії всіх гілок влади. І хаосу довго чекати не доведеться. Розпорядженням від 23 січня Кабмін фактично надав право органам митної та податкової служб, Пенсійного фонду, фондів державного соціального страхування, а також іншим контролюючим органам самостійно оцінювати правомірність судових рішень, які набрали законної чинності і, відповідно, вирішувати, виконувати їх чи ні. Під час прийняття цього розпорядження уряд свідомо проігнорував один із базових принципів, закріплених статтею 129 Конституції, згідно з яким однією із засад правосуддя є обов’язкове виконання рішень суду, яке робить судову систему дієздатною.
Добрими намірами захистити наші митні, податкові адміністрації й інші органи, у обов’язки яких входить збирати податки, шляхом надання їм права не виконувати «явно злочинні рішення судів», вистелена дорога до розвалу правової системи та зневаження законних прав суб’єктів господарювання, які отримали рішення судів, що мають законну силу. І це, щонайменше, парадоксально! Податковому інспектору районного рівня надається право оголосити «злочинним» рішення суду, причому навіть у тому випадку, якщо воно пройшло кілька інстанцій, у тому числі й Верховний Суд України. А хто визначав критерії? І чи не створені таким шляхом додаткові умови для корупції?
На жаль, наведений приклад — лише початок. Прийняття програми до виконання, у зв’язку з відсутністю конкретних механізмів її реалізації, призведе до ще більшого встановлення принципів «ручного» управління економікою, а, відтак — до знеособлення, безвідповідальності та посилення корупційних дій посадовців. Історія переконливо показала і показує, що прогресу досягають лише ті країни та народи, які перебувають у постійному пошуку, русі до об’єднання зусиль для досягнення стратегічних цілей, поставлених перед країною. Якщо такого руху немає, то країна не просто стоїть на місці, вона відкочується назад.
Шістнадцять років ми не можемо вийти із системної кризи. А позитивні зрушення, які сьогодні намітилися, перекреслені, і якщо країна піде у неправильно вибраному урядом напрямку, то ми приречені зупинитися у своєму розвитку і навіть відкотитися назад. Але там — прiрва, місце у найглибшій периферії світового прогресу, що для сучасної держави означає просто небуття.
