Одним із завдань нової Верховної Ради України, Президента України стане розв’язання питання конституційних змін, продовження політичної реформи.
Визначення узгоджених механізмів та спільної методології внесення змін до Конституції з боку різноманітних політичних «акторів» є не менш важливим процесом, аніж навіть зміст Основного Закону, адже від цього багато в чому залежить легітимність конституційних змін.
Вітчизняна політична система у її нинішньому вигляді критикується з боку всіх політичних прошарків через двозначність положень у розподілі владних повноважень та ролі гілок влади у формуванні та реалізації політики. Врешті-решт це стало одним із чинників, призвівших владну вертикаль до політичного розбалансування, яке відбулося на тлі жорсткої політичної конкуренції між політичними командами. Домовленості про ненапад, не кажучи вже про «мирові угоди» у вигляді Універсалу національної єдності, на відповідному фоні закінчилися стабільною багатозначністю, що продемонструвала практика співіснування між гілками влади, яке визначалося правилами гри без правил.
У передвиборних програмах та виступах політики говорили про потребу продовжувати політичну реформу (від питань визначення форми правління, механізмів співіснування гілок влади — до посилення самоврядування). Проте можна побачити розбіжності не тільки у змісті (парламентська модель чи парламентсько-президентська модель влади), але й у самих механізмах запровадження конституційних змін.
У програмі ПР йдеться про поглиблення політичної реформи та зміцнення в Україні парламентської демократії. Ще в липні В. Янукович говорив, що внесення змін до Конституції шляхом проведення референдуму недоцільне, оскільки цей шлях буцімто «небезпечний», це призведе до нового витка протистояння, «і дуже гострого».
У програмі НУ-НС йдеться про «нову Конституцію, яку ухвалить народ». Ще 29 серпня В. Ющенко заявив про те, щоб всі «сприймали необхідність зміни Конституції як нагальну річ», та запропонував створити Конституційну раду шляхом залучення громадських організацій, журналістів, юристів, колишніх суддів Конституційного Суду, представників політичних партій. Після відповідних напрацювань ради зміни до Конституції мають бути затвердженi на референдумі. Йдеться про підготовку змін до Основного Закону, які можуть стати новою Конституцією України. Адже нинішній Основний Закон передбачає саме внесення змін, але напряму не говорить про легітимні процедури стосовно підготовки нової редакції. Самі зміни мають бути підготовлені у ВР.
Пояснення ідеї створення Конституційної ради чи то Конституційної асамблеї, які застосовує В. Ющенко, — не тільки у прикладах, які існували у світі, але й в етичній площині вітчизняної політики: «Довіра до політичних інституцій, до політичних лідерів, які б самочинно могли розробити нові положення до Конституції і провести через український парламент — сьогодні довіра до такого формату прийняття Конституції надзвичайно знижена, надзвичайно слабка». Через те політики сьогодні намагаються апелювати до безпосереднього джерела влади в Україні — народу, як указується в нинішній Конституції у ст. 5.
Ю. Тимошенко пропонує поки зосередити конституційний процес на проведенні всенародного референдуму, роль Ради чи то Асамблеї тут ще є невизначеною: «Треба ухвалювати Конституцію на загальнонаціональному референдумі. Політики самі конституцію не напишуть, тому що частина політиків бачить себе президентом, частина — прем’єром, і вони ще досі не з’ясували, якою має бути Україна — парламентською чи президентською», — наголошувала вона ще в липні. Вона також заявила 11 вересня, що вже зібрано 3 мільйони підписів, а сам «референдум мусить бути основою для розробки нової Конституції».
Зазвичай у конституційних практиках різних країн застосовуються різноманітні порядки створення основних законів та їхнього затвердження. Існує спеціальний шлях внесення змін та поправок — починаючи від парламентського голосування, яке після цього виноситься на всенародний референдум. До речі, для убезпечення від перманентних змін у деяких конституціях використано спеціальні запобіжники: скажімо, окремі положення її проголошуються незмінними. «Республіканська форма правління не може бути предметом перегляду», — записано в ст. 89 Конституції Франції. Подібні норми вміщено в конституціях Італії, Казахстану, Греції й Португалії. У світі існують іще й мішані форми розроблення конституції: її доручають писати різним групам політиків, експертів, науковців, використовуючи можливості й прямої, й представницької демократії.
У світовій практиці є й досвід винесення питання про скликання Конституційної асамблеї на всенародний референдум, як це було в Еквадорі.
Утім конституційний досвід багатьох країн показує, що загальнонаціональний референдум, яким затверджується Основний Закон, як правило, є завершальною стадією конституційного процесу. Він засвідчує легітимiзацію Конституції народом як джерела права. Зазвичай він проводиться тоді, коли документ уже ухвалено тими ж конституційними зборами чи комісією (зокрема, установчими зборами були схвалені або прийняті чинні конституції Італії, Індії, Португалії, Болгарії, Румунії та інших держав). Громадяни голосують, як правило, не за окремі норми конституції, а за документ у цілому — «за» або «проти». Цей процес обов’язково контролюється або урядом (у Франції, Туреччині), або ж парламентом.
В Україні через протиріччя у баченні майбутньої владної конструкції з боку різних політичних сил та з огляду на дискредитацію політиків в очах суспільства скликання незалежної Конституційної комісії було доречним кроком. Принаймні з погляду суспільства, тих, хто думає про країну не тільки як про сферу власних тактичних інтересів. До складу такої комісії можуть входити особи, які не залучені до нинішнього політично-партійного життя, мають вік не менше 30 років, згодні не обиратися до ВР та не обіймати посад у виконавчий владі протягом десяти років після завершення своєї роботи, які мають відповідну освіту та фах, є авторитетними для громади. Вимоги до кандидатів та процес обрання членів КА мають бути врегульовані окремим законом, ухваленим у ВР, а система обрання — бути, наприклад, мажоритарною, з максимальним урахуванням голосів виборців.
У той же час потенційні ризики скликання Асамблеї можуть міститися у бажанні політичних сил чинити різного роду тиск на цих осіб. Складно припустити, що політичні партії та лідери мають відверте бажання віддати процес творення нової конституції з власних до експертних рук. Тим більше, що вже сьогодні існує кілька проектів конституції у різних політичних таборах, які відрізняються один від одного за духом та буквою.
Риторичне запитання, які аргументи можна віднайти для того, щоб політичні сили погодилися на створення Асамблеї, де першу скрипку мають грати не ті, хто за посадою розглядає Україну в сфері вузько партійних інтересів. Адже приклади створення структур управління виключно на підставах партійного квотування за умов політичного протистояння блокують роботу подібних органів. Так чи інакше, але політичним силам таки доведеться здійснити нездійсненне й піти на взаємний компроміс, без якого неможлива цивілізована політика. Віднайти узгоджені рішення й про принципи створення Асамблеї, й про те, що вони будуть сприймати та дотримуватися напрацьованих рішень. Це має відбуватися за наявності узгодженої редакції конституційних змін, проголосованої в оновленому парламенті, винесеної на референдум після ухвалення нового закону про референдум. Адже наша країна вже мала негативний досвід всеукраїнського «опитування» від 16 квітня 2000 року, яке мало... консультативний характер. Після цього зміни до Конституції можна було б затвердити у парламенті та на всеукраїнському референдумі, одночасно передбачивши запобіжники для чергового внесення змін до Основного Закону, адже в iншому випадку існує ризик перезавантаження конституційних правил гри в залежності від кожної політичної кон’юнктури.
Одним із запобіжників щодо впливу з боку політиків на Асамблею має бути цілковита відкритість та прозорість процесу написання конституційних змін.
Наразі українське суспільство стоїть на черговому роздоріжжі, адже процес внесення змін до Конституції може стати консолідуючим чинником, а може й відіграти роль чергового каталізатора політичного конфлікту.
Стаття підготовлена в межах проекту «Коаліція НУО за ефективну конституційну реформу»
