Указом Президента України 2006 рік оголошено Роком захисту прав дитини. Серед першочергових державою визнано завдання щодо реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення. У зв’язку з цим було чітко визначено основні напрями діяльності уряду, що повинні не лише декларувати ці пріоритети, але й кардинально змінювати нинішній стан справ. Цій темі в 2005 році було присвячене розширене засідання круглого столу «З любов’ю та турботою до дітей» i Всеукраїнську нараду. Громадськість почула приголомшуючу статистику: за останні 10 років кількість дітей-сиріт i дітей, позбавлених батьківської опіки, зросла на 60%, а всиновлення скоротилося на 40%. Причому кількість усиновлень за кордон у два рази перевищила національну.
«ГРОШІ ХОДЯТЬ ЗА ДИТИНОЮ»
Від слів до справи перейшли досить швидко.
Міністерство з питань сім’ї, молоді та спорту розпочало здійснення реформи системи опіки та піклування. Роботу було переорієнтовано на розвиток сімейних форм виховання — дитячі будинки сімейного типу, прийомні сім’ї замість існуючих інтернатних. Непорушні «опори» колишньої системи опіки та піклування стали хиткими. Зміни торкнулися і її фінансування: нова формула «гроші ходять за дитиною», яка передбачає фінансування дитини, а не установи, де вона утримується, має забезпечити тисячам знедолених дітей реалізацію права жити і виховуватися у сім’ї.
Активно розгорнулися дії і навколо правового поля. Удалося відрегулювати низку ключових питань розпочатої нормативно- правової бази реформи, серед яких було й питання усиновлення. З 1 лютого 2006 р. набрав чинності Закон «Про внесення змін до Сімейного кодексу України відносно Центру з питань усиновлення дітей», згідно з яким Кабінету Міністрів було доручено створення урядового органу державного управління щодо усиновлення та захисту прав дитини в складі Міністерства з питань сім’ї, молоді та спорту. «Усиновлювальні» функції від Міносвіти перейшли до Мінсім’ямолодьспорт. Щоправда, не обійшлося без функціональної колізії: Центр iз питань усиновлення виявився вже ніби без повноважень, а нова структура на стадії формування не могла ще їх прийняти. Але вже 12 січня 2006 року це «непогодження» було відрегульовано: Центр iз питань усиновлення продовжить діяти до моменту створення нової структури, тобто до квітня поточного року.
По суті, відбувається не стільки відомчий перерозподіл, скільки реформування правил i підходів до питання національного всиновлення, яке має багато хворобливих тенденцій. З одного боку — зниження показників щодо національного усиновлення, з іншого — неймовірно складна і «непрохідна» процедура, яка частіше за все зводить нанівець зусилля українських сімейних пар узяти на виховання дитину. Цікавий той факт, що низький показник національного усиновлення інтерпретується як доказ того, що скоротилася кількість тих, хто цього хоче і може.
Та ось дослідження, які були проведенi за ініціативи Мінсім’ямолодьспорт, зафіксували зовсім іншу картину — 10% сімейних пар готові всиновити дитину. За останнім переписом населення, у нас у країні нараховується 14 млн. сімей, тобто 10% становить 1 млн. 400. А дітей-сиріт — 100 тисяч… Навіть якщо половина опитаних сімей поспішила з рішенням і, зрештою, передумає, залишається достатній «сімейний потенціал». На думку експертів i фахівців, зникнення старих «заторів» обов’язково допоможе проявитися потоку бажаючих усиновити дитину.
Тому, прийнявши на себе нові функції питань всиновлення, Міністерство з питань сім’ї, молоді та спорту має намір спрямувати всі зусилля на стимулювання національного всиновлення використовуючи всі резерви, включаючи спрощення та реформування самої процедури.
ГААЗЬКА КОНВЕНЦІЯ Й УКРАЇНА
Але є й інше невідрегульоване питання — міждержавне усиновлення. Ось про це дещо детальніше.
На фоні останніх стрімких реформ, спрямованих на захист прав дитини в масштабах держави, тривала дискусія щодо захисту цих прав на міжнародному рівні, виглядає щонайменше дивно. Наріжним каменем цих дебатів є Гаазька конвенція з питань захисту дітей i співпраці у сфері міждержавного усиновлення 1993 р., приєднатися до якої Україні до даного моменту, м’яко кажучи, не вдалося. Суперечки та дискусії, що тривають з 1999 року, досить не прості, як і сама тема міждержавного усиновлення. За останній десяток років у ній з’явилося багато «кримінальних сторінок», і всі вони пов’язані з дитячими долями та цинічним ігноруванням правами цих дітей. То чи зможе приєднання до Гаазької конвенції захистити більшою мірою права українських дітей? Чи ця конвенція спрямована на те, щоб можливостей порушувати ці права стало ще більше?
Гаазька конвенція з питань захисту дітей i співпраці у сфері міждержавного усиновлення розроблялася понад 10 років у рамках Гаазької конференції (комітету) з міжнародного приватного права, створеної ще в 1893 році. Положення конвенції опрацьовувалися у неухильній відповідності до духу та принципів Конвенції ООН про права дитини.
Звернутися до питань міжнародного усиновлення змусила настійна необхідність: усиновлення дітей однієї держави громадянами іншої різко зросло після Другої світової, Корейської та В’єтнамської воєн. У 1990-ті роки міждержавне усиновлення набуло такого поширення, що вийшло з-під контролю окремих держав і стало призводити до серйозних порушень прав людини — самої дитини та батьків-усиновлювачів. Процес набував небезпечних, неконтрольованих тенденцій чорного ринку з відповідними ознаками: торгівля—товар—гроші.
Україна не залишилася осторонь. Корумповані чиновники в «діловому союзі» з посередниками-тіньовиками почали активно нарощувати оберти українського «ринку всиновлення», який за приблизними підрахунками на сьогодні сягає 0 млн. на рік. Ці гроші заробляються в «каламутній воді» виключно правильних законів. Протягом кількох років Генпрокуратура так і заявляє: «В Україні майже досконале законодавство щодо усиновлення» і торгівлі дітьми немає, є лише торгівля інформацією про дітей.
Закони є. Цього ніхто не заперечує. Але це не означає, що їх не порушують. Інакше б не процвітала корупція і не звучали б тривожні зауваження світової спільноти про неприпустиму бездіяльність української держави. До речі, моніторинг ефективності прийнятих законів не проводився, але його проводить саме життя. Факти «торгівлі дітьми» — найпоказовіший моніторинг.
Протиріччя були, є і будуть, поки триває дискусія щодо Гаазької конвенції 1993 року, яка зосереджена навколо найгостріших «аргументів» опонентів:
— Гаазьку конвенцію було розроблено «приймаючими країнами» в інтересах всиновлювачів.
— Приєднання до Гаазької конвенції перешкоджатиме розвитку національного всиновлення.
— Неврегульований механізм зворотного зв’язку з всиновленими дітьми за кордоном.
Але центральна тема «бойових дій» стосується здійснення посередницької діяльності в сфері усиновлення, яка передбачає отримання гонорарів від цієї діяльності. Конвенція цього не забороняє, а Україна — навпаки — заборонила, законом закріпила і твердо стоїть на цій «безкомпромісній основі». У чому полягає протиріччя?
До 2000 року в Сімейному кодексі України було записано: «Посередницьку комерційну діяльність» щодо усиновлення заборонено. Між словами «посередницька» і «комерційна» кома була відсутня, але хтось із законодавців вирішив, що кома потрібна державі, і …вона з’явилася. Під заборону потрапили вже і «посередницька», і «комерційна» діяльність. Парадокс у тому, що стану «каламутної води» цей розділовий знак не змінив, а от спробам змінити ситуацію в бік прозорості процесу міждержавного усиновлення перешкоджають і досі.
НЕЛЕГАЛЬНІ ПОСЕРЕДНИКИ
Мета конвенції: захист дітей, біологічних батьків та усиновлювачів, які беруть участь у міжнародному усиновленні, а також запобігання торгівлі дітьми та іншим зловживанням. То яке ж сприятливе середовище для цих зловживань є у нас? Проаналізуймо весь ланцюжок процесу всиновлення з самого початку, з прибуття іноземного громадянина до України. Прямо з трапу літака людина потрапляє до абсолютно незнайомого середовища: як доїхати, поміняти гроші, де влаштуватися, як знайти потрібну адресу тощо — все це громадянинові іноземної держави невідомо. Він потребує супроводження, цілого комплексу послуг, які держава йому не надає. Чому не надає? Тому, що в Центрі з питань усиновлення працюють 19 штатних співробітників, яких «поглинає» потік паперів та відвідувачів. А інших офіційних структур та фахівців, які б займалися всиновлювачами, у нас в державі просто не існує, оскільки це заборонено законом, але водночас усі ці запитані послуги для іноземців не передбачені в діяльності «усиновлювального органу». Але попит, звичайно, породжує пропозицію. І «пропозиція» в образі якогось перекладача, як манна небесна для цього іноземного громадянина, обов’язково з’являється. Людина готова плакати від щастя: є кому допомогти в такій делікатній, дуже особистій справі. Ось уже й завірена у нотаріуса довіреність з’являється, і на прийом до фахівця вдалося потрапити. Щоправда, що говорить фахівець, іноземець не розуміє, адже перекладач усе пояснює, передає… по- своєму: замість «завтра можете отримати документи», перекладає «ви не отримаєте документи». Усиновлювач схвильований, збентежений і з надією ловить кожне слово доброго перекладача про те, що за «N-суму» той спробує вирішити проблему. І який молодець! Справді вирішує, а точніше просто «розводить» безпорадну людину.
Це найпримітивніший приклад, яким не вичерпується вся палітра незаконних, але дуже прибуткових дій. Якщо за минулий рік відбулося 2200 усиновлень за кордон, — це означає, що нашу країну відвідало близько 4000 іноземних усиновлювачів, які приїжджають, як правило, парами… А ми вдаємо, що нічого не відбувається і сподіваємося на дію закону — надійний захист прав дитини. Та раз держава дозволила всиновлення, значить, повинна його організувати якісно, на рівні. Саме про це й говориться у конвенції 1993 року.
КОМУ ЦЕ ВИГІДНО?
Кожна держава-учасник конвенції зобов’язана створити свій центральний державний орган, який повинен здійснювати контроль і нести відповідальність за міжнародне усиновлення. Крім цього, він ліцензує і контролює організації, які займаються охороною дитинства, забезпечує відповідність їхнiх послуг встановленим стандартам у сфері охорони дитинства. Лише державні та ліцензовані організації, які займаються охороною дитинства, можуть надавати послуги дітям i проводити всиновлення. Незалежним посередникам заборонено працювати у сфері міжнародного всиновлення, але саме вони цілком комфортно існують і «трудяться» в Україні, — нікому і нічому не підконтрольні. Вони встановлюють правила гри і свої «тарифи».
Конвенція ж, зі свого боку, рекомендує державам регулювати розмір оплати, встановлюваний акредитованими організаціями з метою запобігання незаконної фінансової або іншої вигоди, а також здійснювати контроль за даними організаціями. При регулюванні міжнародного усиновлення держава повинна спочатку визначити, як проводитиметься моніторинг організацій після отримання ліцензії i аудит їхніх фінансових документів. Центральному державному органу рекомендовано видавати ліцензії такій кількості агентств та організацій, за якою він зможе здійснювати контроль.
Ось так виглядає найбільш спірне питання про посередницькі послуги. Конвенція спрямована на легалізацію цієї діяльності, на можливість контролю за нею та її аудиту. Це альтернатива «чорному ринку» i його основній діяльності — «купівлі» та «збуту».
Не дивно, що в такій країні, як Гватемала, де в 98% випадків усиновлення здійснюють незалежні посередники (юристи), де практикується буквально закупівля дітей у біологічних батьків, де найвищий показник у світі з кількості усиновлень на душу населення і найвища вартість послуг, Гаазьку конвенцію з міжнародного усиновлення було оголошено Верховним судом неконституційною. Безумовно, будь-які спроби реформувати існуючу прибуткову систему в цій державі наштовхуватимуться на жорсткий опір. Це «гватемальський синдром»: неконституційне те, що спрямоване на захист прав.
«ПОПИТ» ТРЕБА РЕГУЛЮВАТИ
Щодо інших «аргументів», вони так само мають свої слабкі логічні зв’язки. Наприклад, «Гаазьку конвенцію було розроблено «приймаючими країнами» в інтересах усиновлювачів».
Адже необхідність розробки конвенції була зумовлена неврегульованістю «попиту», який виник на дітей у країнах, що вважалися дуже доступними для всиновлення за кордон, а також унаслідок неадекватності договорів, що існували на той час. І той факт, що 8 із 10 перших держав, які ратифікували конвенцію, були «відправляючими» країнами, говорить про їхню велику зацікавленість у конвенції.
За останніми даними, Гаазька конвенція схвалена 66 країнами, 46 країн ратифікували конвенцію, 13 підписали, але ще не ратифікували. При цьому Комітет ООН iз питань захисту прав дитини рішуче рекомендує Договірним державам Конвенції з прав дитини ратифікувати або приєднатися до Гаазької конвенції 1993 року, оскільки остання слугує способом втілення принципів i механізмів за відповідними зобов’язаннями Конвенції щодо прав дитини.
Стосовно України, у 2002 році було відзначено: «Комітет жалкує, що його попередні рекомендації (у жовтні 1995 року), які стосуються ратифікації Гаазької конвенції про захист дітей та співпрацю у сфері міждержавного усиновлення 1993 р., ще не враховані… Комітет повторює свої рекомендації про те, що країна повинна ратифікувати Гаазьку конвенцію…». Невже компетентний, авторитетний орган iз питань захисту прав дитини дає такі вперті рекомендації в інтересах «усиновлювачів», чи ми по-різному розуміємо «права дітей»?
ПРІОРИТЕТИ ВЛАШТУВАННЯ ДІТЕЙ
Ще один традиційний «аргумент»: «Приєднання до Гаазької конвенції перешкоджатиме національному всиновленню.
Що ж про це «думає» сама конвенція?
Перше: конвенція визнає, що дитина повинна рости в сім’ї.
Друге: конвенція вказує наступні пріоритети влаштування дітей:
1. Держава повинно вжити «всіх можливих заходів, аби дитина залишилася під опікою в рідній родинi».
2. Усиновлення в країні народження дитини (національне усиновлення).
3. Міжнародне усиновлення.
Пріоритети розставлено в порядку своєї значущості й гранично зрозумілі.
Положення цього документа ніяк не можуть перешкоджати національному усиновленню, а от ми самі — можемо. Говорячи про «перешкоди», треба уважно прочитати і вникнути в значення основного пріоритету — зробити все можливе, щоб дитина залишилася в рідній сім’ї. Ось це мета: врятування, збереження сім’ї, її здорового стану та можливості виконувати батьківські функції. А ми «рятуємо», коли вже рятувати нічого: батько зник у невідомому напрямку, а мати лежить під парканом, і ми цю нехорошу «алкоголічку» позбавляємо батьківських прав. До речі, в діяльності багатьох міжнародних організацій, які працюють у сфері усиновлення, передбачено роботу на підтримку кризових сімей iз метою збереження біологічної сім’ї для дитини.
Тому «національне всиновлення» — це альтернативне рішення, коли вичерпані заходи, спрямовані на збереження головного пріоритету. Про це свідчить наше законодавство, а саме — Закон про охорону дитинства (ст. 24). Держава сама повинна активно розвивати національне всиновлення, а не чекати, коли прийдуть іноземні всиновлювачі. Лише за умови неможливості влаштувати дитину в рідному середовищі (країні), приймається рішення про міждержавне усиновлення. І не інакше. Держава здатна самостійно регулювати співвідношення «національне» та «міждержавне», що й рекомендує конвенція всім країнам-учасницям. Як раніше відзначалося, пріоритети конвенції визначені досить чітко.
УСИНОВИВ — ВІДЗВІТУЙСЯ
«Аргумент»: «неврегульований механізм зворотного зв’язку з усиновленими дітьми за кордоном», мабуть, найзаплутаніший з усіх.
Гаазька конвенція 1993 р. не зобов’язує надавати звіти після всиновлення, але жодною мірою не обмежує і не виключає їх. Усе залежить від особливостей національної політики держави. А в Україні вони є. Більшістю країн встановлено максимальний період обов’язкової звітності від трьох до п’яти років після усиновлення. Наша держава випередила всіх — період звітності становить 18 років. Наскільки це доцільно і наскільки це забезпечене кадрами? Адже задля того, щоб цю звітність контролювати, потрібні працівники, які відповідають за цей процес. Та якщо сьогодні цю функцію повинні виконувати працівники консульства, а у відділі працює троє чи п’ятеро людей, якi повиннi забезпечити звітність, наприклад, щодо п’яти тисяч дітей, усиновлених у США, завдання виглядає нереальним.
Інші іноземні держави ці обов’язки покладають на акредитовані агентства, які контролюються державними органами. Але у нас таке рішення неможливе — воно заборонене законом.
Що стосується такого тривалого періоду звітності, він також має бути обгрунтованим. Звичай — найхворобливіший період адаптації і для дитини в новому середовищі, і для батьків-усиновлювачів, що триває від року до трьох років. Тому багато країн використовують саме такий алгоритм — від трьох до п’яти років. При цьому враховується приблизна кількість усиновлень на рік і можливості супроводження звітності державними або недержавними структурами. Але в будь-якому разі — цей процес має бути «забезпечений». Якщо цього не зробити, відбуватиметься те, що ми маємо на сьогодні — відсутність ясної картини щодо всиновлених дітей, нарощування «каламутного потоку» ділками, і, як наслідок — робота Інтерполу, стурбованість МЗС i занепокоєність усього суспільства. Ми цього, як і раніше, не робимо й наступаємо на ті ж самі «граблі». Але краще так, аніж акредитувати агентства на умовах обов’язкового супроводжування дітей після всиновлення, які можна буде контролювати по всіх пунктах їхньої роботи. Ні. Таке неможливе, оскільки ці організації зароблятимуть (отримуватимуть зарплату) на усиновленні… Так, це буде. Тому що фахівець, який працює, має оплачуватися: навчаючи дітей у школі, надаючи медичну допомогу або виконуючи іншу професійну функцію. З цим важко не погодитися. Інша справа, наскільки чесно й прозоро він будує свої взаємовідносини з суспільством i державою. Легальна робота, згідно з встановленими вимогами, відрегульований розмір оплати створюють необхідні умови саме для таких відносин. Тоді чому контроль легалізованої посередницької діяльності — погано, а «нелегальщина»…? А її у нас немає, в нас бездоганні закони!
НАСТАВ ЧАС ЗРОБИТИ ВИБІР
А от Гаазька конвенція про захист дітей i співпрацю в області міждержавного усиновлення 1993 р. не претендує на бездоганність, але допомагає багатьом країнам звільнятися від «гватемальського синдрому». Її завдання не блефувати, а знаходити оптимальні правові рішення, що вироблялися внаслідок багаторічного, глибокого вивчення процесу всиновлення в різних країнах і всіх багатогранних проблем, пов’язаних iз ним. Конвенція не забороняє країнам- учасницям укладати двосторонні договори з іншими державами, але дедалі частіше світова громадськість віддає перевагу роботі в правовому полі «гаазького документа», який максимально знижує ризики «фатальних» для долі дітей промахів i помилок. Скільки ще наша держава та законодавці тішитимуть себе думкою, що законом вичерпано всі проблеми, і законослухняні громадяни навіть гадки не мають його порушувати, так. Ще й з метою отримання незаконної фінансової вигоди? Це запитання вимагає чесної відповіді.
Україні справді час зробити вибір між здоровим глуздом та «гватемальським синдромом». Ми впевнені, що зміниться і порядок цифр щодо національного усиновлення, яке за останні роки катастрофічно зменшилося. Минулого року в Україні всиновлено 1400 дітей, а 2200 дітей усиновлено за кордон.
Є цілком об’єктивні причини зниження цих показників і, звичайно, вони напряму пов’язані з економічною нестабільністю. До того ж, ми сьогодні маємо дуже недосконале законодавство, яке регулює діяльність сімейних форм виховання. І в даний момент, за дорученням Президента України, проводиться активна робота щодо усунення штучних бар’єрів, які створюють неймовірні проблеми при усиновленні. Процедуру оформлення документів також буде реформовано і спрощено.
ДОСЛIВНО
Iз доповіді Ющенка 9 червня 2005 року на засіданні круглого столу «З любов’ю та турботою до дітей»:
"Ми маємо забрати з вулиці дитину, яка там опинилася. Якщо вже ми допустили, що вона вийшла на вулицю. Для цього є практично один шлях — надати дитині не спецзаклад, не інтернат, а родину.
Держава повинна звести дитину, яка опинилася без батьків, з родиною, яка хоче всиновити дитину. Це наше завдання номер два."
