Як принципові прихильники ідей парламентсько-президентської республіки і партійно-пропорційної виборчої системи, що були висловлені Президентом у його зверненнях до народу 24 серпня 2002 р. і 5 березня 2003 р., ми хочемо запропонувати свої міркування про можливий план проведення політичної реформи і свій «мінімалістський» варіант проекту конституційних змін.
ЕТАПИ
Комплексну трансформацію політичної системи — а саме цього потребує Україна — неможливо провести одномоментно. Тому йдеться про етапи. Враховуючи складну процедуру внесення змін до конституції, а також відсутність стійкої, ідеологічно однорідної більшості у Верховній Раді, здатної взяти на себе відповідальність за проведення реформи, ми вважаємо, що потрібно обмежитися внесенням мінімальної кількості поправок до чинної Конституції — принаймні на першому етапі. Водночас їх повинно бути достатньо для того, щоб законодавчо забезпечити перехід до парламентсько-президентської моделі державного устрою.
Очевидно, перший етап реформ потрібно завершити до початку президентської виборчої кампанії (бажано — до кінця поточного року), щоб наші громадяни та й самі кандидати знали, які повноваження будуть у нового президента країни.
Завданнями першого етапу реформи, на наш погляд, повинні бути:
— прийняття нового закону про вибори депутатів парламенту на основі партійно-пропорційної системи;
— внесення змін до Конституції, які забезпечуватимуть перерозподіл прав і відповідальності між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів;
— прийняття нового «Закону про партії» або змін до вже чинного закону;
— внесення змін до регламенту роботи Верховної Ради, які повинні визначити права парламентської більшості та опозиції.
На другому етапі (до 2005 р.) завершити реформу судової системи України, завершити законодавче забезпечення діяльності неурядових неприбуткових організацій (третього сектора).
На третьому етапі (2006— 2008 рр.) провести адміністративно- територіальну реформу і завершити реформу місцевого самоврядування, а вже потім (якщо в ході проведення реформ виявиться відповідна потреба) внести до Конституції поправки, які передбачають створення другої палати парламенту, що складається з представників регіонів, а також відповідні поправки до виборчого закону.
НАЙБЛИЖЧІ ЦІЛІ
Нижче розглядаються реформи лише першого етапу. Оскільки на сьогодні тільки цей етап видається актуальним, саме його необхідно розробити в деталях. Пропозиції щодо подальших етапів буде доцільно розглядати тоді, коли варіант першого етапу буде принаймні затверджено. Основні цілі першого етапу: 1. Головна мета — створення умов для формування дієздатної та відповідальної перед суспільством влади.
2. Створення системи стримування і противаги, що забезпечує традиційний для європейських демократій розподіл влади.
3. Зміцнення партійної системи.
4. Посилення впливу громадян на формування владних структур та політику влади.
Звернімо увагу на те, що одночасна реалізація в процесі реформи цих цілей являє собою досить непросте завдання. Передусім тому, що в ряді відносин ці цілі конфліктують одна з одною. Наприклад, введення до конституційної системи елементів балансу (типу «стримування і противаги») може призводити до розмивання політичної відповідальності суб’єкта влади. Відсутність же цих балансів може бути причиною зловживання владою або навіть провокувати її. Такий смисл конфлікту цілей №1 і №2.
Аналогічно йде справа з цілями №3 і №4. Мета «зміцнення партійної системи» може, за певних умов, суперечити меті «посилення впливу громадян на формування владних структур». Для досягнення мети №3 необхідний перехід на суто пропорційну систему виборів, за якої потрапити до парламенту іншим (тобто позапартійним) шляхом буде неможливо. Виборець же під час виборів за партійними списками позбавляється можливості прямого впливу на те, хто конкретно буде засідати в парламенті, оскільки формування списку — справа виключно внутрішньопартійна (часто вона залежить майже виключно від волі лідера партії чи блоку).
У різних конституційних системах ці протиріччя вирішуються по- різному. І тут важливо визначитися з пріоритетами цілей. Формулюючи свої пропозиції, ми намагалися врахувати уроки нашої нещодавньої історії, ступінь розвиненості політичних інститутів в Україні, характер та інтенсивність загроз демократичному розвитку країни.
Отже, спочатку стисло про зміни в законодавстві, які не вимагають внесення змін до Конституції.
ПРО ВИБОРЧИЙ ЗАКОН
Почати реформу важливо з прийняття нового виборчого закону на партійно-пропорційній основі. Без прийняття цього закону більшість цілей, пов’язаних зі змінами в Конституції, не будуть досягнуті. Адже якщо в парламенті буде багато «незалежних» кандидатів, обраних в одномандатних округах, буде дуже важко, майже неможливо швидко сформувати уряд, і тоді виникне парламентська криза. Прем’єр-міністр не зможе взяти на себе відповідальність за діяльність уряду, доля якого буде залежати від позиції депутатів, що приймають ті чи інші рішення тільки на власний розсуд. Лише за умови, що за діяльність уряду відповідає партія або коаліція партій (що реальніше в наших умовах), можна надавати прем’єр-міністру чільну роль у виконавчій владі.
Ми спеціально підкреслюємо необхідність найшвидшого прийняття цього закону, щоб якомога раніше почати активне будівництво партій. А воно може початися тільки за умови, що більшість бажаючих зробити політичну кар’єру (включаючи провідних політиків та впливових бізнесменів) пересвідчаться: пройти в парламент можна тільки працюючи в партії і що альтернативи цьому немає. Якщо негайно не прийняти закон про партійно-пропорційну систему виборів, до парламентських виборів навесні 2006 р. більшість партій будуть не готові.
Новий виборчий закон, що передбачає партійно-пропорційну систему виборів народних депутатів, можна прийняти вже на цій сесії парламенту. Вкрай бажано, щоб цей закон був підтриманий достатньо великою кількістю голосів, як, втім, і інші закони, які забезпечують перший етап реформи. Це свідчило б про те, що пошук компромісу не безнадійний. Можна, звичайно, «передавити» і проголосувати 226 голосами якийсь варіант закону. Але це було б поганим початком реформи. Адже для її реалізації необхідно 300 голосів.
ПРО «ЗАКОН ПРО ПАРТІЇ»
Основні положення цього закону могли б бути наступними:
— партії, які претендують на участь у парламентських виборах, повинні мати у своєму складі не менше 5000 членів і, як мінімум, 13 обласних організацій, у кожній із яких повинно бути не менше 100 членів партії;
— у партійному статуті повинно бути передбачено суворе покарання (аж до виключення з партії) за політичну діяльність членів партії, яка суперечить її програмним установкам. Якщо депутат парламенту, який пройшов до ВР за партійним списком, багато разів голосує всупереч прийнятому фракцією рішенню, його поведінка як члена партії виноситься на обговорення з’їздом партії або уповноваженим з’їздом партійним органом, що приймає відповідне рішення. Перехід депутата до іншої фракції повинен бути рівнозначний втраті ним депутатського мандата. Можливо, варто було б внести норму, у відповідності з якою кожен член партії, чиє прізвище внесено до виборчого партійного списку, ще до виборів зобов’язаний прийняти на себе відповідне письмове зобов’язання;
— партійний список повинен затверджуватися партійним з’їздом, причому в «прохідній» частині списку повинно бути, як мінімум, чотири представники регіональних партійних організацій;
— рішення партії увійти до урядової коаліції, як і умови такого входження, повинні бути підтверджені з’їздом партії або уповноваженим з’їздом партійним органом;
— закон повинен передбачати перереєстрацію партії за рік до парламентських виборів.
Суть змін у регламенті роботи Верховної Ради — визначити правовий статус парламентської більшості і опозиційних фракцій. Бажано, щоб акцент було зроблено на ролі партійних фракцій як всередині більшості, так і в опозиції. Важливо, щоб депутати як на сесії, так і в комісіях виступали головним чином як представники фракцій. Свою особисту думку вони мають право відстоювати при обговоренні позиції своєї партійної фракції. Роль спікера парламенту повинна бути обмежена суто процедурними питаннями, пов’язаними з веденням сесії.
ПРОПОНОВАНІ ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ
Пропоновані конституційні зміни в основному зводяться до перерозподілу повноважень між президентом, Верховною Радою та прем’єр-міністром. Для цього достатньо внести зміни до наступних статей Конституції України: «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», «Президент України», «Верховна Рада України» (з формулюваннями відповідних статей Конституції можна ознайомитися на сайті www.analitik.org.ua).
Вся повнота відповідальності за економічну, соціальну та гуманітарну політику української держави лягає на обраного парламентською більшістю «сильного» прем’єр-міністра і сформований ним уряд. Кабінет Міністрів підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Президент залишається гарантом зовнішньої та внутрішньої безпеки країни.
Зупинимося на запропонованих змінах детальніше.
1. Президент залишається гарантом правопорядку і національної безпеки України. Він є Верховним Головнокомандуючим Збройних Сил, Головою Ради національної безпеки та оборони, представником України в міжнародних відносинах.
Президент має право вето на прийняті Верховною Радою закони щодо міжнародних зобов’язань України.
2. Прем’єр-міністр здійснює керівництво виконавчою владою. Прем’єр-міністр визначає основний напрям внутрішньої політики і несе за неї персональну відповідальність. У рамках цього загального політичного напряму кожен міністр самостійно керує підконтрольною йому сферою діяльності і несе за неї персональну відповідальність. У випадку незгоди між міністрами рішення з приводу спірного питання приймає на своєму засіданні Кабінет Міністрів.
3. Прем’єр-міністра обирає Верховна Рада. Кандидатуру прем’єр-міністра, за пропозицією лідера партії, яка перемогла на парламентських виборах, або коаліції партій, представляє до Верховної Ради президент. Якщо запропонована президентом кандидатура не отримала підтримки більшості депутатів, Верховна Рада висуває нового кандидата і проводить другий тур голосування. Якщо і другий тур голосування не дасть результатів, Верховна Рада призначає третій тур голосування. У разі підтримки в будь- якому з турів запропонованого кандидата більшістю від конституційного складу Верховної Ради президент України оголошує його прем’єр-міністром України.
Якщо три тури голосування у Верховній Раді не дали позитивних результатів, президент пропонує власного кандидата. Якщо і ця кандидатура не отримує підтримки більшості Верховної Ради, президент розпускає Верховну Раду і оголошує позачергові вибори.
4. Прем’єр-міністр формує уряд і призначає керівників центральних органів виконавчої влади за винятком тих, чия діяльність пов’язана із забезпеченням правопорядку, національної безпеки і виконанням міжнародних зобов’язань України.
Прем’єр-міністр зобов’язаний узгоджувати з президентом кандидатури на посади міністрів закордонних справ, внутрішніх справ, оборони, голів СБУ і Комітету у справах охорони кордонів, а також голів обласних і районних адміністрацій, міст Києва і Севастополя.
Якщо узгодити ці кандидатури не вдається, президент має право призначати голів СБУ і Комітет у справах охорони кордонів, а прем’єр-міністр — решту названих керівників. Президент призначає Генерального прокурора і третину складу Конституційного Суду.
Таким чином, зберігається певний «баланс сил», який, зокрема, не дозволяє одному з суб’єктів влади використати «силові структури» у своїх політичних цілях.
5. Верховна Рада має право відправити у відставку прем’єр-міністра, а разом iз ним і уряд. Однак, щоб уникнути урядової «чехарди», вона має право зробити це тільки у випадку, якщо одночасно проголосує більшістю від свого конституційного складу за кандидатуру нового прем’єра («конструктивний вотум недовіри»).
Прем’єр-міністр має право поставити на голосування у Верховній Раді важливий для уряду закон одночасно з вотумом довіри своєму Кабінету Міністрів. Якщо парламент не голосує за цей закон у тому вигляді, який був запропонований прем’єром, уряд вважається таким, що пішов у відставку. Право розпуску парламенту президентом у цьому випадку не може бути використано, якщо протягом 48 годин парламент обере нового прем’єр-міністра.
6. Решта повноважень Верховної Ради з точністю до деталей збігається із закріпленими в чинній Конституції.
Зберігається також положення про право президента припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Пропонуючи описану вище модель проведення політичної реформи, ми сподіваємося, що різні політичні сили, як ті, що підтримують парламентську більшість, так і опозиційні, можуть знайти у ній досить широке поле для узгодження позицій. Приступити до такого узгодження позицій, на наш погляд, треба якомога швидше, оскільки до початку президентської виборчої кампанії залишається зовсім небагато часу, а чим далі, тим важче будуть іти переговори.
