На засіданні комісії з розробки концепції регіональної
політики 1 червня був в основному схвалений проект цього документа. За
словами першого віце-прем’єр-міністра України Юрій Єханурова, даною концепцією,
розрахованою до 2015 року, передбачається реформувати органи влади «знизу
доверху». Він зазначив, що одне із найважливіших питань концепції регіональної
політики — це формування місцевих бюджетів.
Наступного дня члени названої комісії М.Пухтинський,
В.Кравченко, В.Слиш та народний депутат, співголова Всеукраїнського об’єднання
місцевого та регіонального розвитку «Міжрегіональний союз» Олексій Кучеренко
провели брифінг, на якому назвали недемократичною процедуру обговорення
та прийняття рішення щодо схвалення концепції державної регіональної політики.
Крім цього, вони вважають помилковими основні положення схваленої концепції
і пропонують кардинально іншу схему реформування місцевої влади і органів
самоврядування. Їхні пропозиції зводяться до посилення ролі і повноважень
місцевих державних адміністрацій, в той час як схвалена концепція передбачає
певне обмеження впливовості держадміністрацій.
Учасники брифінгу підкреслили: незважаючи на те, що
їхня точка зору не врахована у концепції, вони обстоюватимуть її і надалі,
тепер вже на нараді в адміністрації Президента, яка орієнтовно відбудеться
цього тижня.
Навряд чи конфлікт, на загострення якого йдуть ті представники
регіональної еліти, які в силу різних причин зацікавлені у посиленні або
бодай у збереженні впливу держадміністрацій, вдасться «зам’яти», оскільки
за суто теоретичною, на перший погляд, дискусією стоїть не тільки сьогоднішній
день провінцій, а й майбутнє політичних процесів. За спостереженнями політологів,
сьогодні регіональна економічна еліта не задоволена тим, що місцева влада
не може ефективно «захистити» її бізнес-інтереси навіть на своїй території.
Про лобіювання цих інтересів на рівні Києва, як це обіцялося, скажімо,
напередодні виборів, тепер навіть не йдеться, настільки безпомічними виглядають
спроби місцевої влади «вирішити питання» на тлі інтересів, інструментів,
механізмів могутніх фінансово-політичних груп. Тому засади державної регіональної
політики, а саме — посилення впливу або держадміністрацій, або органів
місцевого самоврядування має принципове значення не тільки для розвитку
регіонів, а й для політичних процесів у столиці. Прихильники зміцнення
виконавчої вертикалі, як правило, беруть гору.
Регіональна політика в нашій державі повинна бути некласичною
Олексій КУЧЕРЕНКО, народний депутат, співголова Всеукраїнського
об’єднання місцевого та регіонального розвитку «Міжрегіональний союз»:
— У газеті «День» нещодавно вміщено інтерв’ю з міським
головою Львова Василем Куйбідою щодо принципів регіональної політики, в
якому він висловив ряд міркувань щодо повноважень органів місцевого самоврядування,
які, на мій погляд, потребують широкої дискусії. Така дискусія актуальна
ще й тому, що на цій сесії Верховна Рада, вочевидь, проводитиме парламентські
слухання з питань регіональної політики. Це або надасть поштовху розвиткові
регіонів та місцевого самоврядування, або стане черговим декларативним
заходом, який ще раз засвідчить безбарвну роботу парламенту.
На жаль, Україна ніколи до цього не мала власної школи
регіоналістики і не проводила власної регіональної політики. Можливо, саме
відсутність історичного досвіду позначилася на тому, що розробка концепції
йде з такими труднощами. Є полярні підходи до формування концепції регіональної
політики, через що вона може втратити свою цілісність, що також є основною
«якісною» ознакою документа. Приміром, Всеукраїнським об’єднанням місцевого
та регіонального розвитку «Міжрегіональний союз», співголовою якого я є,
було розроблено власну концепцію державної регіональної політики України.
Проте робоча група комісії з питань розробки концепції регіональної політики
врахувала лише окремі її положення. Це не додало якості документові. От
чому хочу зупинитися на принципових моментах, які «Міжрегіональний союз»,
до якого входять відомі регіональні діячі з усієї України, вважає найбільш
важливими в контексті розробки концепції.
Що означає поняття «державна регіональна політика» в його
класичному розумінні, у розумінні, яке склалося в розвинутих зарубіжних
країнах, і в першу чергу, в країнах Європейського Союзу? Державна регіональна
політика — це система заходів, які здійснює центральна влада з метою забезпечення
розвитку її складових — адміністративно-територіальних та інших територіальних
одиниць. В класичному розумінні така політика передбачає, по-перше, надання
систематичної фінансової допомоги з боку центральної влади тим регіонам,
які відстають у своєму розвиткові (допомога депресивним регіонам). По-друге,
надання систематичної фінансової допомоги тим регіонам, які мають стратегічне
значення (допомога регіонам пріоритетного розвитку).
По-третє, державна регіональна політика — це система заходів
щодо забезпечення фінансового вирівнювання та впровадження єдиних стандартів
державних та громадських послуг у межах усієї території країни або міждержавного
союзу. Це дозволяє створити умови, за яких громадяни, що проживають у різних
регіонах, у різних куточках країни чи міжнародної спільноти мають приблизно
однаковий доступ до послуг, які їм надає держава та місцеве самоврядування,
як за обсягами цих послуг, так і за їх якістю. Мова, в першу чергу, йде
про послуги в галузі охорони здоров’я, освіти, забезпечення питною водою,
в галузі шляхового господарства, культури, книгозбірень тощо.
Ми маємо визначитися насамперед із таким поняттям як регіон,
адже в нього вкладають різний зміст. Регіоном може бути територія, яка
має певні географічні, історичні, культурні, економічні та національні
особливості. Наприклад, такі особливості мала Галичина в колишній Австро-Угорській
імперії. Але ж регіони можуть створюватися й за економічними ознаками на
основі так званого економічного районування. В рамках Європейського Союзу
регіони створюються на принципово іншій основі: за критерієм рівня економічного
розвитку.
В умовах України ми можемо визначити досить широкий спектр
критеріїв, за якими формується регіон. На даному етапі може бути застосовано
два основні підходи щодо формування регіонів України. По-перше, регіонами
можуть бути визнані Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь.
По- друге, регіонами можуть бути визнані історичні регіони, що сформувалися
на теренах України. Це, наприклад, Придніпров’я, Поділля, Полісся, Причорномор’я,
Слобожанщина, Буковина, Галичина та деякі інші. Вважаю, що, враховуючи
усю складність нинішньої ситуації в країні та необхідність поетапного запровадження
окремих заходів державної регіональної політики, нині слід надати перевагу
першому варіантові і вважати регіонами в Україні Автономну Республіку Крим,
області, міста Київ та Севастополь. Такий поділ України на регіони збігається
з її конституційним адміністративно-територіальним устроєм.
Відразу зазначу, що за умов України регіональна політика
в її класичному розумінні не дозволить розв’язати проблем, які сьогодні
постали перед державою та її адміністративно-територіальними одиницями.
Занадто багато реформ потрібно терміново проводити в Україні. Це і економічна
реформа, і реформа адміністративно-територіального устрою, і парламенту,
і конституційна реформа в цілому.
За цих обставин зміст поняття «державна регіональна політика
України» має бути значно розширений і охоплювати аспекти, які стосуються
не лише суто регіональної політики.
Принципова відмінність нашої концепції від напрацювань
робочої групи комісії в тому, що остання робить спробу послабити в областях
виконавчу владу, а державні адміністрації перетворити на префектури лише
з контрольно-наглядовими функціями, тобто позбавити їх реальних важелів
впливу на ситуацію.
Але ж сьогодні саме слабкість державної влади є основною
причиною гальмування реформ, тому ми вважаємо, що посилювати треба саме
виконавчу гілку державної влади.
Яким чином? Якщо згадати діалектику з її єдністю і боротьбою
протилежностей, то ви зрозумієте, що немає ніякого парадоксу у формулі,
що ми пропонуємо: йти до цього треба через два процеси — централізації
та децентралізації.
Що стосується централізації, то це, насамперед, посилення
центральних та місцевих органів виконавчої влади. Ми пропонуємо здійснити
ряд заходів, пов’язаних з підвищенням правового статусу місцевих державних
адміністрацій, посиленням державного начала в їх діяльності.
Це може бути досягнуто таким шляхом. Місцева державна адміністрація
має бути перетворена на державний орган, що представляє на відповідній
території Президента України, Кабінет Міністрів України, а також усі центральні
органи виконавчої влади. Має бути запроваджений корпус глав місцевих державних
адміністрацій як державних службовців з особливим статусом, які працюють
на професійній основі, а також система спеціальної підготовки та атестації
глав таких адміністрацій. Доцільно, щоб місцеві державні адміністрації
були звільнені від відповідальності за виконання місцевих господарських
та соціальних функцій, які слід покласти на новоутворені виконавчі органи
обласних і районних рад. Місцева державна адміністрація на відповідній
території має представляти всю центральну владу, виконувати широке коло
розпорядчих функцій, пов’язаних з діяльністю виконавчої влади, а також
здійснювати контрольно- наглядові функції за законністю діяльності органів
місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, пов’язаних
з публічною владою.
Що стосується виконавчих органів місцевого самоврядування
на обласному і районному рівні, то вони мають формуватись відповідними
радами. Голів цих рад доцільно обирати з числа їх депутатів на сесіях рад.
Голови обласних і районних рад мають очолювати відповідні виконавчі комітети.
Про децентралізацію останнім часом згадується багато, проте
суть цих процесів маловідома, тому дещо ширше зупинюся саме на них. Найголовніше
— чітко розподілити повноваження та сфери відповідальності центральної
влади регіонів та органів місцевого самоврядування. Адже саме з цієї причини
виникають постійні конфлікти між мерами міст та губернаторами. Тому треба
значну частину відповідальності та повноважень передати від центральних
органів державної влади місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого
самоврядування.
За браком місця не буду детально описувати нашу концепцію,
але хочу зосередити вашу увагу на ключовій проблемі, яка сьогодні пов’язана
з державною регіональною політикою.
Це проблема можливої майбутньої конституційної реформи
і, зокрема, реформи парламенту України. Ви знаєте, що навколо цього розгорнулися
гарячі дебати. Яка наша позиція? Ми виступаємо категорично проти того,
щоб під приводом конституційної реформи були послаблені як парламент в
цілому, так і інститут Президента і, таким чином, головні інститути центральної
державної влади в Україні. Це може призвести до некерованості процесами
в окремих регіонах України, послабить основи унітарного державного устрою,
може дати поштовх федералізації і навіть територіальній дезінтеграції.
Реформа парламенту має здійснюватись в рамках повноважень
парламенту, визначених Конституцією України, тобто повноваження верхньої
палати парламенту мають формуватися за рахунок перерозподілу повноважень
Верховної Ради в цілому, а не за рахунок обмеження повноважень Президента
України.
Що стосується порядку обрання верхньої палати, то ані призначення
сенаторів, ані формування палати за рахунок обраних обласними радами депутатів,
ані, тим більше, робота сенаторів на громадських засадах не зможуть зробити
її дієвим ефективним органом. Тому, на мій погляд, доцільно формувати верхню
палату на основі прямого виборчого права за мажоритарними округами. У складі
верхньої палати має бути визначена квота для призначення сенаторів довічно.
Це могли б бути, скажімо, колишні президенти України, а також люди, які
мають особливо великі заслуги перед Україною і досягли певного віку.
В концепції «Міжрегіонального союзу» є елементи кон’юнктури
Ігор КОЛІУШКО, народний депутат України, експерт робочої
групи з розробки Концепції державної регіональної політики:
— Коли говорять про регіональну політику, то, як правило,
об’єднують дві проблеми, хоча комплекс заходів щодо їхньої реалізації —
різний. Тобто є проблема муніципальної реформи (місцевого самоврядування)
і проблема регіональної політики.
Щодо першого, то в усіх варіантах концепцій, що розглядаються,
пропонується приблизно однаковий вектор руху. Він пов’язаний з тим, що
за умов гострого бюджетного дефіциту та гострої економічної кризи така
демократична модель місцевого самоврядування, заснована на громадській
теорії самоврядування, просто не знаходить можливості реалізуватися. А
саме ця модель і закладена в Конституції: передбачено, що кожна громада
будь-якого населеного пункту, в тому числі й найменшого села, має право
на самоврядування, тобто може обирати собі сільського голову, сільську
раду, утворювати виконком. І на практиці в нас понад 90% сіл є суб’єктами
самоврядування. Це призводить до того, що самоврядування вихолощується.
Практика доводить, що в населених пунктах, в яких немає відповідної економічної
інфраструктури (а це, як правило, дрібні села), неможливо реалізовувати
повноцінне самоврядування. Адже громада, як правило, не може зібрати грошей
навіть на зарплату для утримання внутрішньої структури свого органу самоврядування,
й усі видатки знову-таки лягають на бюджет.
Відтак, самоврядування стає бутафорським, тому що селом
насправді керує голова сільськогосподарського підприємства, яке є тут.
Те, що цю проблему треба виправити сьогодні, згодні майже всі. Шлях виправлення
нескладний — утворення волостей (назва може бути й іншою), які повинні
стати територіальною основою самоврядування. Такою волостю може бути ціле
місто або група сіл, або села та селища тощо. Спроба закласти у закон про
територіальний устрій практично те саме поняття під назвою округ була колись
відкинута Президентом на тій підставі, що таке поняття не згадується в
Конституції. Отже, цю реформу можна було б провести швидко, але є єдина
проблема — вона потребує змін у Конституції.
Щодо регіональної політики, то тут більший розкид думок,
концепцій тощо. Ситуація ускладнюється ще й тим, що в цій проблематиці
намагаються еклектично об’єднати реальні проблеми, реальні спроби реформування
зі спробами кон’юнктурно задовольнити проблеми існуючого вищого державного
істеблішменту. Це породжує суперечності. Мій колега пропонує, щоб державні
адміністрації в регіонах були підпорядковані і Президентові, і урядові.
Так все ж таки кому реально вони будуть підпорядковані — Президенту чи
уряду? Я не пригадую в якій державі подібним чином зорганізовано місцеву
владу. Оце нашарування ускладнює вирішення проблеми. Тому я пропоную розділити
ці два питання — окремо розглядати муніципальну реформу, окремо — концепцію
регіональної політики. Там є свої складні питання, приміром, чи треба проводити
зміну обласного поділу, чи ні. Або як визначити момент, коли треба створювати
виконкоми обласних рад. Я, наприклад, вважаю, що сьогодні це зарано. Хтось
вважає, що час вже прийшов. Тобто існує дуже складний комплекс проблем.
Хотів би сподіватися, що документ, який готує уряд під назвою концепція
регіональної реформи, внесе ясність у ці проблеми, проте на останньому
етапі доопрацювання автори, на мій погляд, пішли на вилучення всіх спірних
моментів, а не на їх узгодження. І це аж ніяк не зменшило питань, на які
досі немає відповіді.
