Першим законодавчим актом, який поширив компетенцію Євросоюзу на питання імміграції, був Амстердамський договір 1999 року. Протягом останніх десяти років ухвалено низку законодавчих та нормативних актів у напрямку до вироблення єдиної європейської політики з питань міграції. Особливо активними в цьому процесі виявилися такі країни, як Фінляндія, Нідерланди та Швеція. Під фінським головуванням 1998 року була ухвалена перша спільноєвропейська програма «Простір свободи, безпеки та справедливості» (1999—2004), де окреслено загальні принципи й напрямки міграційної політики. Її продовженням стала Гаазька програма (2005—2010) із визначенням конкретних механізмів контролю за міграційними потоками, візової політики, а також засобів боротьби з тероризмом та організованою злочинністю. І ось тепер у грудні Європейська Рада має затвердити нову Стокгольмську програму на 2010—2014 роки, про яку мова йтиме нижче.
Оперативними кроками на шляху реалізації цих програм стали: у 2005 році заснування Агентства спільного прикордонного контролю FRONTEX зі штаб-квартирою у Варшаві; у 2007 році запровадження програми VIS (Visa Information System) для координації практики видачі віз; 2008 року набула чинності директива про спільні процедури щодо репатріації нелегальних іммігрантів. Програмним документом став «Пакт про імміграцію та притулок», затверджений 2008 року під час головування Франції. Документ цей, щоправда, не є юридичним і має радше політичний характер, але він спрямований загалом на обмеження міграційних потоків, зокрема, через запровадження механізму селективної імміграції1. Примітним у цьому контексті є звіт Єврокомісії «Глобальний підхід до феномену міграції» (2008), у якому основною стратегією виступає налагодження діалогу та співпраці з країнами походження мігрантів.
Ухвалення вищезгаданої Стокгольмської програми, заплановане на грудень 2009 року, швидше за все буде результатом компромісу в боротьбі двох протилежних підходів усередині ЄС до явища імміграції — традиційного, що пов’язує імміграцію насамперед із питаннями внутрішньої безпеки країн-членів, тобто заснованого на заходах обмежувально-репресивних, та ліберального, який на перший план висуває проблематику інтеграції і дотримання прав людини. Так, головна пропозиція шведської сторони в розробленій нею програмі полягає в удосконаленні політики «закритих кордонів», яку наразі здійснює ЄС щодо іммігрантів, через вироблення нової позитивної концепції з ширшим і повнішим тлумаченням феномену імміграції.
Теперішня імміграція до країн Євросоюзу має переважно економічний характер2. Відповідно, імміграційна політика більшості країн-членів Євросоюзу здійснюється на основі регулювання міграційних потоків і полягає у встановленні щорічних квот на легальний в’їзд іноземців залежно від потреб внутрішнього ринку праці. Статистика іммігрантів ведеться на основі в’їзних національних віз для тривалого перебування, виданих консульськими установами країн-членів Євросоюзу в країнах походження мігрантів, та за кількістю дозволів на проживання, виданих органами внутрішніх справ цих країн. Це означає, що офіційні статистичні дані імміграційних служб не враховують нелегальних мігрантів: їхню реальну кількість практично обчислити неможливо, але вона зазвичай значно перевершує кількість легально присутніх іноземних громадян. Саме по собі явище нелегальної міграції досить неоднозначне. З одного боку, в ньому справді криються реальні загрози для внутрішньої безпеки країн Євросоюзу; з другого боку, для багатьох категорій мігрантів нелегальний в’їзд нерідко виявляється єдино можливим способом проникнення на території цих країн з огляду на жорсткі норми їхніх імміграційних законодавств. Таким чином, нелегальна міграція часто стає першим кроком до набуття легального статусу іммігранта, оскільки уряди європейських країн, з огляду на наявні проблеми, періодично просто змушені проводити масові легалізації. Наприклад, уряд Італії у вересні цього року провів масову легалізацію трудової категорії хатніх робітниць та доглядальниць за людьми похилого віку, що дало змогу узаконити перебування на території Італії 263 тисяч колишніх нелегалів, значна частина яких, до речі, є вихідцями з України. Утім, за даними міністерства внутрішніх справ Італії, це менш ніж половина від загальної кількості нелегальних працівників цієї категорії.
Узагалі, принципи й підходи, що їх у своїй імміграційній політиці застосовують європейські держави, відбивають історично-культурні особливості кожної з них. Усередині Євросоюзу можна виділити три групи країн. До першої групи належать країни традиційної імміграції, насамперед Велика Британія та Франція. Колоніальне минуле та постколоніальні реалії спонукали їх до здійснення доволі відкритої імміграційної політики, починаючи з 50-х років минулого століття і фактично до сьогоднішнього дня. Сюди ж треба зарахувати Німеччину, де після Другої світової війни діяв особливий імміграційний режим стосовно громадян Туреччини; в останні роки до Німеччини спрямувався масовий потік мігрантів із країн Центральної та Східної Європи. Унаслідок цього Німеччина посідає перше місце в Європі за кількістю іммігрантів.
Друге й третє місця посідають відповідно Іспанія та Італія. Але для цих країн (так само, як, приміром, для Ірландії чи Норвегії) феномен імміграції є відносно новим. Донедавна для них було характерне діаметрально протилежне явище еміграції. Зміна тенденції, зумовлена швидким економічним зростанням цих країн, та масовий в’їзд іноземців на їхні території розпочалися всього 10—20 років тому. Водночас різкий перехід цих країн від стану еміграції до імміграції породив низку проблем — від суспільно-політичних до антропологічно-психологічних. Саме в країнах нової імміграції найчастіше спостерігаються прояви ксенофобії та расизму. Тому проблему часто доводиться розв’язувати вже на інституційному рівні. Один із методів полягає в нагадуванні власним громадянам їхньої недавньої історії, позначеної драматичним досвідом еміграції3. Примітним на цьому тлі є той факт, що всупереч поширеним стереотипам міграційні потоки на території цих країн мають європейське походження, серед іншого з країн- нових членів Євросоюзу, передусім Румунії, Польщі та Болгарії.
Нові члени ЄС становлять третю групу країн, де показники еміграції поки що перевершують імміграцію. Ця ситуація, за невеликими винятками, характерна для більшості зазначених країн. Утім, статистичні дані за останні два роки свідчать про зміну тенденції. Факт членства в Євросоюзі та здійснені в цьому контексті політичні й економічні реформи не лише суттєво зменшили відтік громадян за кордон, а й створили умови для повернення на батьківщину тих, хто виїхав у попередні роки. Зокрема, значною мірою це стосується Польщі, чиї громадяни почали повертатися з Великої Британії та Ірландії. Крім того, якісно нова ситуація в цих країнах зумовлює їхню певну імміграційну привабливість для вихідців із країн Східної Європи — не членів ЄС, ідеться насамперед про Україну та Білорусь.
Таким чином, усі європейські країни, незалежно від їхньої типології, відчувають потребу адаптації своїх імміграційних законодавств і, водночас, переосмислення самого феномену імміграції з огляду на новий глобальний контекст, що виник після 11 вересня 2001 року та пов’язав питання міграції, особливо нелегальної, з проблемами тероризму, міжнародної та внутрішньої безпеки. У свою чергу, економічна й фінансова криза останніх років спричинила негативні тенденції на ринку праці, змусивши національні уряди країн Євросоюзу переглянути й різко скоротити трудові квоти для в’їзду й працевлаштування іноземців. Примітним із цього погляду є досвід Іспанії, чий уряд із 2008 року започаткував практику одноразових грошових виплат по безробіттю іноземцям, які втратили роботу, — але за умови, якщо вони повернуться до себе на батьківщину і принаймні три роки не в’їжджатимуть на територію Іспанії4. Усупереч очікуванням іспанського уряду, до цієї програми 2008 року долучилися лише близько двох тисяч іноземців. При цьому вкотре підтвердилася тенденція до збільшення нелегальної міграції за умов жорсткіших правил в’їзду та перебування на території країни.
У цій ситуації оптимізація міграційної політики, закладена в основу вищезгаданої Стокгольмської програми, видається не просто актуальним та об’єктивно зумовленим завданням, але й чи не єдиним ефективним способом розв’язання нагальних проблем. Регулювання імміграційних потоків може становити лише одну, початкову фазу багатоступеневого та багатоскладового процесу, кінцевою метою якого є інтеграція. Головний виклик для європейських країн — це пошук оптимальної моделі інтеграції та її інструментів, власне, способів залучення іноземних громадян у суспільне середовище нової країни перебування. Методи інтеграції, що практикуються в країнах «старої імміграції», не завжди виявлялися продуктивними, і їхній досвід застерігає від повторювання певних помилок. Так, принцип культурної асиміляції, який застосовувала Франція щодо вихідців зі своїх колишніх північно-африканських колоній, вочевидь не завжди сприяв інтеграції її громадян арабського та африканського походження. Адже прояви насильства й вандалізму, що від них продовжують потерпати сумнозвісні banlieues — паризькі та інші околиці, свідчать не про інтеграцію, а про суспільну маргіналізацію. Украй тривожним є той факт, що цілковито неінтегрованими виявилися діти та онуки іммігрантів — французькі громадяни в другому, а то й у третьому поколінні.
Мультикультуралізм, властивий для Великої Британії або Голландії, так само виявив свою недостатню ефективність як інструмент інтеграції, надто щодо громадян цих країн, що мають мусульманське походження. Недосконалість, а іноді й просто брак механізмів у здійсненні теоретично обгрунтованої політики мультикультуралізму спричинили утворення та консервацію таких собі етнічних і конфесійних гетто — цілковито непроникних і часто ворожих до західної культури, з одного боку, а з другого — викликали радикалізацію антиісламських настроїв у суспільстві та політиці цих країн, очевидну із результатів виборів до Європарламенту в червні 2009 року.
Тож питання про сутність, роль та засоби інтеграції знову постало на європейському порядку денному і є предметом широкої дискусії як серед фахівців, так і в середовищі громадянського суспільства. Особливо гостро воно дискутується в країнах «нової імміграції», які, серед іншого, мають виробити адекватні механізми надання громадянства. До класичних ius soli, права на громадянство за фактом народження на певній території, та ius sanguinis («за правом крови»), власне, відсутності такого права, додається новітня концепція громадянства як кінцевого етапу інтеграції, її мети і вінця. Іммігранти та їхні діти, включно з народженими на території нової країни перебування, в жодному разі не отримують громадянства автоматично. Набуття громадянства за правом резиденції — це довгий процес, який може тривати десятки років5. У цьому розумінні громадянство мислиться в значно ширшому, ніж суто юридичне, розумінні.
Це не просто правова рівність, коли набуття громадянства гарантує іммігрантові ті самі права та обов’язки, що ними наділені інші члени суспільства. Формальне й зовнішнє дотримання законів — необхідний, але не достатній елемент для інтеграції6. У сьогоднішній Європі, поряд із правовою та соціальною інтеграцією, мова йде про інтеграцію культурно-цивілізаційну. Її чинниками виступають, насамперед, знання мови, історії країни нового перебування, ставлення до її цінностей, традицій, звичаїв. У такий спосіб проблема інтеграції переноситься на особистий рівень і тісно пов’язується з питанням ідентичності. Показова щодо цього законодавча ініціатива, що перебуває на розгляді в парламенті Італії: надавати громадянство дітям іммігрантів, що народилися й проживають в Італії при досягненні ними одинадцяти-дванадцятирічного віку, тобто після закінчення повного циклу початкової освіти. Ініціатори законопроекту (серед них Джанфранко Фіні, спікер італійського парламенту) наполягають на тому, що громадянство дітям цієї категорії необхідно надавати до настання підліткового віку, коли людина вперше починає перейматися проблемами власної ідентичності. Чи означає набуття «нової» ідентичності відмову від ідентичності «попередньої», власне культурної традиції своїх батьків? А чи контекст інтеграції зумовлює виникнення нових типів ідентичності і яких саме? Відтепер ці питання із філософським та психологічним підгрунтям безпосередньо стосуються європейської міграційної політики та виступають центральними при виробленні її новітніх засад і стратегій. Однак ці аспекти виходять далеко за межі даної статті й потребують окремого висвітлення.
Підсумовуючи розгляд основних тенденцій у міграційній політиці та практиці країн Євросоюзу, можна сказати, що вони відбивають суперечливу природу сучасної демократії. Вона, як відомо, намагається поєднати два протилежні та часто взаємовиключні принципи: універсальний і територіальний, права людини та суверенітет народу. Утім, як писав свого часу видатний німецький філософ Юрген Габермас, «то єдині ідеї, які виправдовують сучасне право». А також новітню імміграційну політику Європейського Союзу.
1 Документом запроваджена так звана блакитна картка, аналог американської зеленої картки, інакше кажучи, єдиного дозволу на проживання і роботу для іммігрантів — висококваліфікованих фахівців (ідеться, насамперед, про інженерів, програмістів, хіміків, фармацевтів).
2 Такі категорії, як імміграція для возз’єднання родин та пошук політичного притулку, не мають вирішального впливу на макропоказники.
3 У столиці Італії нещодавно відкрито Національний музей еміграції для збереження історичної пам’яті й виховання на основі її уроків сучасних поколінь італійців.
4 Програма стосується громадян 19-ти країн-нечленів ЄС, із якими Мадрид уклав двосторонні угоди.
5 Терміни значно скорочуються в разі одруження з громадянином або громадянкою даної країни, що, як відомо, зумовлює поширену практику фіктивних шлюбів з метою отримання громадянства. Водночас цікавим новим явищем у Європі є соціологічні дослідження мішаних шлюбів з погляду макрорівневої інтеграції члена подружжя — іноземця.
6 Серед організаторів теракту в лондонському метро влітку 2005 року були британські громадяни мусульманського походження, які до того ніколи й жодним чином не порушували законів Об’єднаного Королівства.
