Указом про створення Конституційної комісії від 3 березня 2015 року Порошенко, хоч із запізненням, але таки розпочав процес реформування Основного Закону. «Ми жодного шансу не залишимо тим, хто прагнув так званої федералізації, а насправді — розколу України», — зазначив Президент, актуалізуючи в своєму відеозверненні наслідки конституційного процесу.
Дійсно, саме у правовому полі Конституції України — положення про місцеве самоврядування та централізовану систему управління державою. Відтак прийдешні системні зміни — захід, необхідний для виконання основної громадської вимоги, яку генерував Майдан більше року тому, а саме — передачу влади на місця територіальним громадам зі збереження цілісності та суверенності України. Намір провести Конституційну реформу звучав і в передвиборчій риториці Порошенка, за що Петро Олексійович зокрема й отримав електоральну підтримку. Проте експерти запевняють, рішення запустити Конституційний процес має занадто багато «але», аби чекати на його результати з легкою душею.
Відповідно до оприлюдненого Указу, Конституційна комісія стане дорадчим органом при Президенті, тобто звітуватиме особисто Порошенкові. Остаточний склад Комісії буде відомо після 12 березня. До цього часу Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Рада суддів, Національна академія наук України та безліч інших інститутів висуватимуть кандидатів для представництва у Комісії. До роботи також мають долучитися громадські активісти та міжнародні експерти. Водночас жодної інформації щодо кількісного складу Комісії в Указі немає.
Із цього приводу в коментарі «Дню» перестороги висловив провідний фахівець у сфері конституційного процесу, один із авторів тексту Основного Закону (1996 року), професор Києво-Могилянської академії Віктор МУСІЯКА: «Я дуже не хотів би побачити Комісію Порошенка схожою на Конституційну Асамблею Януковича. Я залишив той орган, бо його використовували задля утвердження авторитаризму в Україні. Комісія Порошенка має бути не лише представницьким, а передусім робочим органом. Якщо ж вона буде громіздкою за кількістю, для мене це буде сигналом, що Комісією мають намір маніпулювати».
За роки незалежності Україна вже випробувала два мертвонароджені проекти Конституційних комісій, які по-різному називалися, проте були однаково неефективні. Конституційна Рада 2007 року, яку створив Ющенко, не знайшла компромісу з тодішньою «блакитною» опозицією та по суті пробула на лаві запасних упродовж законодавчого процесу. Цілком фіктивною була й Конституційна Асамблея Януковича, зібрана, аби створити міраж демократичних перетворень для Європи, яка занепокоїлася конституційним переворотом і як наслідок — поверненням до Основного Закону 1996 року.
Отже, практичного досвіду успішних конституційних реформ Україна не має. До того ж, запевняють експерти, в українських законотворців обмаль часу. Так, окремі зміни необхідно імплементувати до початку дочасних місцевих виборів, запланованих на осінь 2015-го, зокрема ті, що стосуються місцевого самоврядування та повноважень районних, міських і обласних рад. Інакше виборці черговий раз купуватимуть «кота в мішку», адже, якщо конституційна реформа відбудеться пізніше, перевиборів, ясна річ, ніхто не проводитиме. «Засади децентралізації, під гаслом яких планують провести місцеві вибори, треба закріпити конституційно. Мають бути внесені зміни до розділів Основного Закону щодо самоврядування та судової влади. Це все можна зробити до літа, якщо ставити відповідні цілі. Але без цих двох моментів вибори втрачають зміст», — вважає Віктор Мусіяка.
Про інші особливості формування нової Конституційної комісії «Дню» розповіла заслужений юрист України, член Венеціанської комісії Марина СТАВНІЙЧУК.
— Ви брали участь у роботі Національної конституційної ради за президентства Ющенка у 2007 році, а також працювали у складі науково-експертної групи з підготовки Конституційної Асамблеї у 2012 році за Януковича. Утім до згаданих дорадчих органів парламент ставився вороже — робота не йшла. Що необхідно, аби майбутня Комісія Порошенка змогла уникнути системних помилок?
— Враховуючи свій попередній досвід роботи у Конституційних радах, я скажу, що найкращий варіант — це створення Комісії задля пошуку консенсусної позиції щодо змін Основного Закону на базі парламенту. У структурі Верховної Ради мав би сформуватися законодавчий орган із різних політичних сил, безумовно, із залученням фахівців з конституційного права. На жаль, у цьому плані Порошенко пішов шляхом своїх попередників — намагається створити окремий інститут, підзвітний Президентові. Проте є суттєва різниця між тими обставинами, за яких створювалися відповідні Конституційні комісії. Якщо раніше в парламенті не було єдності, сьогодні маємо конституційну проєвропейську більшість. Тому, як на мене, Порошенко може не перейматися тим, що його особисту чи пропрезидентську ініціативу відносно змін до Конституції України ігноруватимуть.
— Очолити роботу майбутньої Конституційної комісії було запропоновано голові Верховної Ради Володимиру Гройсману. Спікер парламенту, не вагаючись, погодився. Чи не вбачаєте ви в цьому своєрідну узурпацію конституційного процесу суто політичною зв’язкою Порошенко-Гройсман?
— Як на мене, це доволі симптоматично, що дорадчий орган при Президентові України буде очолювати голова парламенту — незалежно від прізвищ. Таке рішення свідчить про відсутність розуміння навіть на найвищих рівнях того, як у державі має бути організована центральна влада. Президент — це окремий державний пост, а парламент — єдиний законодавчий орган. Тому Порошенко мав би шукати компромісу з парламентом, а не переносити особисті дружні стосунки в площину конституційного процесу. Навіть якщо він вважає, що більше не має, на кого покластися в цій справі, я все одно розцінюю це призначення як юридично та конституційно некоректне.
— Порошенко у коментарях ЗМІ вже наголосив, що за потреби він готовий закріпити відповідні рішення майбутньої Конституційної комісії референдумом. Чи є зараз підстави для таких заяв?
— Конституція України передбачає насамперед парламентський спосіб внесення змін до Основного Закону, чи то йдеться про один комплексний проект, чи про тривале поетапне реформування. Є окремі розділи Конституції, зокрема I, III і XIII, зміна яких насправді передбачає проведення всеукраїнського референдуму, але це поки що не на порядку денному. Тому я вважаю, що вже сьогодні говорити про можливість усенародного волевиявлення — це хибний шлях, а головне — перший крок до конфронтації з парламентом. Така риторика не виправдана ще й тому, що українське законодавство щодо проведення референдуму є недопрацьованим іще з червня 2013 року, коли Венеціанська комісія постановила: механізми безпосередньої демократії та волевиявлення в Україні не відповідають європейським нормам. Тому, на мою думку, із політичними жестами такого характеру, поспішати не слід.
— Незважаючи на стабільну необхідність конституційних перетворень, Порошенко видав відповідний указ саме після підписання Мінського меморандуму-2, одним із пунктів якого є проведення конституційної реформи. Влада в Росії одразу відреагувала схвально. Чи не вбачаєте ви у цьому небезпеку? Чи вдасться владі в Україні з’їхати з платформи Путіна?
— Ще у червні минулого року, як тільки Петро Порошенко був обраний на свою посаду, я тоді ще як радник Президента написала на його ім’я доповідну з актуальних питань Конституційного процесу в Україні. Тобто ще тоді я говорила про те, що ми втрачаємо ініціативу в реформуванні Конституції, тож маємо терміново та комплексно діяти, щоби не йти у фарватері політики російського керівництва. Було очевидно, що нам нав’язують цілі та пріоритети з боку Росії. Проте, на жаль, реакції на доповідну не було. Таким чином, ми втратили час. Тепер, коли з одного боку ми маємо визнання «ЛНР» і «ДНР» терористичними організаціями на державному рівні, а з іншого — діє чинний Закон про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, а також, коли ми маємо Мінські домовленості 1 і 2, де ми взяли на себе зобов’язання внести зміни до Конституції України з урахування особливостей статусу окремих районів Донецької та Луганської областей, буде дуже важко вийти з цієї ситуації. Українська сторона в цих питаннях мала надзвичайно слабку та непродуману позицію.
«НЕ ДУМАЮ, ЩО ВІДБУДЕТЬСЯ ІМІТАЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРОЦЕСУ»
Анатолій МАТВIЄНКО, народний депутат, заступник голови фракції «Блок Петра Порошенка»:
— Внесення змін до Конституції — це прерогатива Верховної Ради. Тому було б коректно, якби подібна спецкомісія була створена саме парламентом. Сьогодні існує коаліція та найбільша пропрезидентська фракція, тому я не думаю, що це б викликало будь-які серйозні проблеми. З другого боку, залучення до цього процесу експертів та відомих конституціоналістів не заперечує роботи такої спеціальної комісії. Все напрацьоване в Комісії, має пройти або через відповідну спецкомісію Верховної Ради або через її комітети.
Але питання в тому, під які завдання створено Конституційну комісію. Наразі я не бачу, ми створюємо Конституційну комісію під масштабні чи під конкретні прагматичні завдання сьогоднішнього дня? Ми пишемо нову Конституцію чи лише зміни до неї? Ми хочемо запустити процес (а у нас вже у жовтні вибори до місцевих рад) чи ми хочемо проїхати ці вибори за старою схемою? Якщо їх не сформульовано і ми по ходу дискусії говоритимемо, що треба змінювати, то цей процес може дуже сильно затягнутись. Тому наразі цей процес має бути оптимізованим — не треба торкатися всіх сфер, а лише питань боротьби з корупцією, підвищення ефективності влади, а також її децентралізації.
Я не думаю, що відбудеться імітація конституційного процесу. Раніше люди в Конституційній асамблеї також працювали, але не знали, що вони беруть участь в імітації, — це знав лише Янукович. Робота буде, і в будь-якому випадку все, що вже напрацьовано, не треба ігнорувати та списувати у сміття. Очевидно, там були якісь ідеї, про які казав екс-президент Леонід Кравчук, — їх треба аналізувати та враховувати. Але питання в тому — ми рухаємось чи лише створюємо ілюзію актуальності та стоїмо на місці?
Ще одне проблемне питання — статус Донбасу та Мінські угоди. Так, в них ідеться про вимоги внести зміни до Конституції, але я, наприклад, не знаю, що вони передбачають. Це наша територія і ми не можемо мати дві України. Тому, треба визнавати ці території окупованими, вимагати вивести іноземні війська, наводити там порядок, а вже потім проводити вибори. Але я не знаю, як їх провести на території з «особливим статусом». В нинішній ситуації це лише створення умов для подальшого грабунку та безчинств негромадян нашої держави на Донбасі, які будуть оплачуватись із гаманців платників податків України.
Підготував Дмитро КРИВЦУН, «День»
