Ухвалений 2015 року Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» дав старт черговій адміністративно-територіальній реформі. Всі попередні спроби її проведення були невдалими. Можливо, через те, що українці традиційно не довіряють всім ініціативам, що надходять від вищих органів державної влади.
Нинішня реформа відрізняється від попередніх тим, що вона має опиратись на ініціативу «знизу». Це дає підстави сподіватися, що мешканці територіальних громад не чинитимуть активного опору, тож процес її проведення не гальмуватиме.
Втім, ще далеко не всі громадяни правильно розуміють суть цієї реформи і усвідомлюють її політичні, соціально-економічні та правові наслідки.
Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» розрахований, передусім, на юридично підготовлених та соціально активних громадян, здатних до самоорганізації і творчої реалізації визначених цим нормативно-правовим актом юридичних норм.
Однак порівняно із загальною кількістю мешканців такі громадяни перебувають у меншості, а закон прописано так, що без згоди більшості успішно завершити процес добровільного об’єднання територіальних громад неможливо.
Цей закон зобов’язує на кожному етапі об’єднавчого процесу проводити невиправдано велику кількість громадських слухань, що значно збільшує терміни його реалізації.
Проблеми є і з ухваленням рішень органами місцевого самоврядування. Ми ще до цього часу не позбулися наслідків радянської централізованої системи державного управління, і переважна більшість представників місцевих органів влади боїться виявляти ініціативу і продовжує чекати команду «згори». Цей чинник також перешкоджає швидкому завершенню адміністративно-територіальної реформи.
За таких обставин прискорити цей процес можна шляхом активізації роботи відповідних органів державної влади та управління в напрямку його інформаційного і методологічного забезпечення.
При цьому особливу увагу потрібно звернути на визначені законом умови та принципи добровільного об’єднання територіальних громад.
Однією з основних умов цього процесу є необхідність врахування історичних, культурних та етнічних чинників. Це дає можливість врахувати місцеві особливості і зменшити ризики виникнення соціально-політичних конфліктів.
Ще однією важливою умовою добровільного об’єднання територіальних громад є те, що якість і доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не повинна бути нижчою ніж до об’єднання.
Така умова унеможливлює руйнацію наявної інфраструктури і надає реальну можливість її модернізувати і розвивати.
Одним із найважливіших принципів цього закону є принцип економічної доцільності.
Потрібно пояснити людям, яким чином його реалізація впливатиме на інвестиційну привабливість нового адміністративно-територіального утворення, сприятиме створенню нових робочих місць, збільшенню надходжень до місцевих бюджетів та підвищенню рівня життя мешканців територіальних громад.
Окремо варто звернути увагу і на принцип повсюдності місцевого самоврядування й наголосити на тому, що його реалізація дасть можливість місцевим органам влади значно розширити межі своєї компетенції і стати реальними господарями на підпорядкованих їм територіях.
Тепер щодо адміністративного центру об’єднаної територіальної громади.
У законі визначено, що адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт, який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до її географічного центру.
Такий підхід є досить раціональним, оскільки ставить всіх в однакові умови і дає змогу забезпечувати оперативність у процесі управління відповідною територією.
Свого часу під час проведення адміністративно-територіальної реформи у Франції основним критерієм для визначення адміністративного центру була можливість за світловий день доїхати конем із центру до будь-якої крайньої точки нового адміністративно-територіального утворення і повернутися назад. Так було наприкінці ХІХ століття, а у ХХІ столітті у людей з’явилося значно більше можливостей у сфері транспорту і комунікації, і тому сьогодні можна забезпечити ефективне управління значно більшою територією, ніж це було100 чи 150 років тому.
Отже, можна стверджувати, що ухвалений Верховною Радою 2015 року Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» в цілому є прогресивним і відповідає вимогам часу.
Тепер щодо встановленого цим нормативно-правовим актом порядку добровільного об’єднання територіальних громад.
Варто ще раз наголосити на тому, що об’єднання територіальних громад має відбуватись на добровільній основі. Ініціаторами цього процесу можуть бути лише мешканці цих громад.
Закон надає право виходити з такою ініціативою сільським, селищним та міським головам, або не менше ніж 1/3 депутатів від загального складу місцевої ради. Отже, основна роль у цьому процесі відводиться представницьким та виконавчим органам місцевого самоврядування.
Законом також передбачено, що ініціювати процес об’єднання можуть і органи самоорганізації населення або члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи, але через нерозвиненість цих інститутів реалізувати ці правові норми буде досить складно.
Також варто зазначити, що вирішенням всіх організаційних питань, пов’язаних з процесом об’єднання територіальних громад, мають займатися сільські, селищні та міські голови. Невиконання такої вимоги закону або фальсифікація результатів громадського обговорення чи рішення сесії тягне за собою відповідальність, передбачену Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», а також статтями 364, 366 і 367 Кримінального кодексу України.
Після того як відбулися громадські обговорення і місцеві ради дали згоду на об’єднання, з однакової кількості представників територіальних громад створюється спільна робоча група, яка готує проекти необхідних для завершення цього процесу рішень.
Підготовлені спільною робочою групою проекти рішень ще раз мають пройти громадські обговорення і отримати схвалення на сесіях місцевих рад.
Наступним кроком має бути їхня перевірка на відповідність Конституції і законам України обласною державною адміністрацією. У разі отримання позитивного висновку від ОДА місцеві ради ухвалюють остаточне рішення про добровільне об’єднання територіальних громад.
Після завершення цього процесу обласна державна адміністрація звертається до ЦВК і просить її призначити перші вибори голови та депутатів об’єднаної територіальної громади.
І на завершення. За наявності цілої низки позитивних чинників цей закон має і суттєві недоліки. Він не дає чіткої відповіді на всі запитання, які можуть виникати в процесі його реалізації. Зокрема, в законі не визначено, як діяти в разі виникнення конфлікту інтересів між мешканцями суміжних територіальних громад або між мешканцями й органами місцевого самоврядування та їхніми посадовими особами. Якщо конфлікт не можна врегулювати шляхом переговорів, то в цьому разі можна порадити лише один вихід. Виходячи з правових принципів, встановлених Конституцією і законами України, всі спірні питання потрібно вирішувати в судовому порядку і таким чином можна ліквідовувати юридичні недоліки, які є в законі.
Незважаючи на складність встановленої законом процедури, процес добровільного об’єднання територіальних громад в Україні за належного інформаційного і методологічного забезпечення з боку центральних органів державної влади має всі шанси на успішне завершення.
Громадянам потрібно показати перспективи і пояснити, яка їм буде користь від добровільного об’єднання територіальних громад.
Варто також наголосити на тому, що після завершення цього процесу в Україні буде встановлена більш демократична та ефективна система державного управління, що передбачає розширення повноважень регіональних та місцевих влад.
Успішне завершення цієї реформи має важливе значення і для проведення реформи всієї системи державного управління, а це досить складний процес, який вимагає не лише реформи законодавства, а й зміни соціально-психологічних установок громадян і збільшення їхньої ролі в процесі управління державними справами.
