Реформа шкільної освіти викликає чи не найбільше дискусій із-поміж низки реформ останніх років. Ініціатори реформи стверджують, що знають, як одночасно поліпшити якість шкільної освіти на селі та знизити видатки суспільства на неї. Опоненти зводять усе до закриття сільських шкіл, яке в їхніх устах дорівнює мало не геноциду. Ми спробували розібратися в аргументах реформаторів і побоюваннях опонентів, порівнявши стан речей в Україні з досвідом інших країн.
Будь-які зміни, що стосуються шкільної освіти, завжди викликали дуже бурхливу реакцію в українському суспільстві: протягом останнього десятиліття ніхто не залишався байдужим до зміни шкали шкільних оцінок, введення зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО), зміни тривалості шкільного навчання. Навіть перетворення в медичній галузі, до послуг якої регулярно звертаються всі, або пенсійна реформа, не спричиняють такого ажіотажу. Це можна зрозуміти: в згаданих випадках суспільна дискусія будується радше навколо умов праці медиків та розмірів доходів пенсіонерів, із якими більшість себе не асоціює.
СІЛЬСЬКІ ШКОЛИ: УЧНІВ УДВІЧІ МЕНШЕ, НІЖ У МІСЬКИХ, А ШКІЛ — УДВІЧІ БІЛЬШЕ
Ініціатори реформи мають дві головні претензії до сільських шкіл: великі кошти, що йдуть на їх утримання, та водночас низька якість пропонованої ними освіти.
Перша проблема напряму пов’язана з демографічними тенденціями останніх двох десятиліть. Якщо в післявоєнні десятиліття населення України зростало, причому переважно саме у селах, то не дивно, що цей процес супроводжувався розширенням мережі сільських шкіл. Але стрімке падіння народжуваності наприкінці ХХ століття, разом із набагато вищим рівнем урбанізації, призвело до закономірного падіння «попиту» на цю мережу. Дітей стало в принципі менше, а особливо у сільській місцевості: там вікова структура ще більше перехилена на користь старших поколінь. Відповідно, школи, які раніше були розраховані на солідний потік учнів, сьогодні обслуговують значно меншу кількість «клієнтів».
У термінах бюджетних коштів це означає повну протилежність «економії на масштабі»: що менше учнів у одній школі, то вищі пропорційні видатки на її утримання — адже вони залишаються більш-менш сталими для школи незалежно від того, скільки туди ходить дітей.
Ці процеси були очевидні з 1990-х років, але економічне зростання минулого десятиліття дозволяло певною мірою закривати очі на ситуацію. 2011 рік став піковим із точки зору прийняття в експлуатацію нових загальноосвітніх навчальних закладів: відкрили шкіл загалом на 13 450 учнівських місць, але відтоді показник падав, і 2015 року становив лише 1256 місць — удесятеро менше. Навіть це будівництво розподілене територіально нерівномірно: потреба в нових школах виникає в містах, тоді як станом на той-таки 2015 рік 40% сільських шкіл були малокомплектними.
На початку 2016 — 2017 навчального року в міських поселеннях України нараховувалося 5,4 тисячі денних шкіл, що належать державі або органам самоврядування. В них було 2,6 мільйона учнів і 228,9 тисячі учителів. Водночас у сільській місцевості кількість шкіл удвічі вища (11,2 тисячі), а учнів, навпаки, вдвічі менше (1,2 мільйона). При цьому кількість учителів була приблизно такою самою, як у більш «заселених» міських школах (202,2 тисячі). Фізичний розмір шкіл теж неоднаковий: якщо в місті на одну школу припадає в середньому 4,9 тисячі кв. м, то у селі — лише 1,8.
Теоретично, це створює умови для кращого навчання: вчитель може приділити більше уваги кожній дитині, більш щедро розподіляючи між учнями власні та шкільні ресурси. Але на практиці значну роль грає соціальний контекст, в якому функціонують сільські школи. Такі школи мають менше економічних ресурсів (обладнання, підручники, можливість залучати додаткові джерела фінансування, окрім державних) і культурного капіталу (менше уваги приділяється підготовці до ЗНО, відплив більш здібних учнів у міські заклади інтернатного типу погіршує загальну ситуацію).
Культурний капітал родин, у яких зростають сільські учні, також більш скромний: батьки у середньому приділяють менше уваги освітнім успіхам дітей і беруть меншу участь у освітньому процесі. Натомість, діти мають більше працювати по господарству, допомагаючи сім’ї, навіть коли це на шкоду шкільним заняттям. Нарешті економічний капітал таких сімей не дає змоги їм оплачувати послуги репетиторів та змушує частіше віддавати дітей у заклади професійно-технічної освіти, де платять стипендію. Частка дітей із села, які після дев’ятого класу йдуть у такі заклади замість продовжувати шкільне навчання, на 15% вища, ніж «міський» показник.
Лише половина випускників сільських шкіл, які залишились у старших класах і склали ЗНО, хоча б намагаються вступати до вищих навчальних закладів. Із тих, хто все ж наважився спробувати, минулого року аж 38% нікуди не вступили. Цій ситуації не може зарадити «пільговий» коефіцієнт, покликаний поліпшувати шанси сільських абітурієнтів (їхній бал помножують на 1,02). Лише 3% абітурієнтів змогли поступити на навчання саме завдяки цьому коефіцієнту, тоді як 23% вступили без його допомоги. Решта 36% поступили на контрактну форму навчання.
ОПОРНА ШКОЛА: ПОНАД 360 УЧНІВ І ТРИ ШКОЛИ-ФІЛІЇ
Висновок із цієї ситуації, — сільські школи вкрай неефективно споживають публічні кошти і посилюють нерівність між вихідцями з села і міською молоддю. Вихід вбачають у створенні так званих опорних шкіл.
Згідно з нині діючими нормами, така школа сама повинна нараховувати не менше 360 учнів і на додачу мати у своєму складі щонайменше три школи-філії. Малокомплектні школи в невеликих селах, таким чином, не обов’язково будуть закриватися: багато з них змінять статус, перетворившись на філію і виконуючи функції початкової школи.
Директор опорної школи, сам призначений органом місцевого самоврядування, призначає всіх працівників як школи, так і філій, і загалом відповідає за якість освіти в окрузі. Дітей і вчителів возитимуть у опорну школу автобусами: дорога не має займати більш ніж 45 хвилин.
Створення опорної школи не може бути суто адміністративною «зміною табличок»: серед обов’язкових інвестиційних компонентів є вимога забезпечити сучасне оснащення такої школи, встановлення на її території безоплатного Wi-Fi та регулярні вкладення в професійний розвиток учителів. Кількість дітей одного класу, за новими правилами, не може бути меншою, ніж п’ять осіб (якщо менше, заняття з ними відбуваються індивідуально), але не може перевищувати 30.
Усі ці ідеї не є великою новиною: уже з кінця 2000-х, коли в школу пішла найбільш малочисельна вікова когорта, школи стали потроху закривати, була введена в дію програма «Шкільний автобус» — але процес відбувався дуже повільними темпами. Якщо подивитись на динаміку зникнення шкіл, то видно, що їх дещо активніше закривали якраз у містах, ніж у селах: у сільській місцевості кількість загальноосвітніх публічних закладів знизилась із 12,9 тисячі у 2010/11 навчальному році до 11,2 тисячі в 2016/17, тоді як у містах за той самий час — із 6,5 тисячі до 5,5 тисячі.
Річ у тім, що закривати установу може її власник, яким у даному разі є місцева громада. Уряд може лише закликати органи місцевого самоврядування це робити, але депутати сільрад зовсім не зацікавлені в ухваленні завідомо непопулярного рішення. Особливо враховуючи, що до 2014 року вони могли не переживати щодо фінансування шкіл: це робили районні державні адміністрації. У ситуації слабких бюджетних обмежень місцева рада могла систематично перевитрачати кошти і розраховувати на те, що їй допоможуть покрити дефіцит із центру.
ОСВІТНЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ: РІШЕННЯ — ЗА МІСЦЕВОЮ ВЛАДОЮ
Після 2014 року дещо змінилось. По-перше, змінили норму, що вимагала згоди територіальної громади на закриття школи, тепер рішення може прийматися на районному рівні. Втім, районні ради також вимушені озиратися на виборчий календар і не зацікавлені в прийнятті непопулярних рішень.
Важливіше, що фінансуванням освіти на місцевому рівні тепер займаються безпосередньо місцеві ради, яким для цього дали відповідні ресурси. Таким чином, вони самі повинні вирішувати, на що саме варто спрямовувати гроші — продовжувати фінансувати некомплектні школи чи ні. По-третє, за новими правилами сума освітніх субвенцій із центру прив’язана до кількості учнів на території громади, а не до кількості шкіл.
Отже, якщо замість п’яти шкіл залишиться одна опорна, громада отримуватиме стільки ж коштів від бюджетів вищих рівнів, скільки отримувала раніше, і те, що зекономила на утриманні чотирьох закритих шкіл, зможе спрямувати на розвиток п’ятої. До того ж освітні субвенції є цільовими, тобто вивільнені кошти не можна спрямувати на щось інше, крім як на освіту.
На додачу до цього Міністерство фінансів 2016 року внесло поправку до бюджетного кодексу, згідно з якою школи, що мають менше ніж 25 дітей, не фінансуються з субвенції. Уряд активно просуває процес створення об’єднаних громад. Саме вони матимуть повноцінні ресурси для створення освітніх округів навколо опорних шкіл.
Проблема дрібних сільських шкіл географічно розподілена неоднаково: вона не дуже актуальна для урбанізованих агломерацій на сході країни, але є нагальною в аграрних західних регіонах. За даними МОН, у семи областях уже є понад 25 опорних шкіл у кожній (Волинська, Дніпропетровська, Львівська, Чернігівська, Житомирська, Київська, Кіровоградська). При цьому в Кіровоградській області їх аж 66. Водночас на Закарпатті поки що немає жодної опорної школи.
З КОГО БРАТИ ПРИКЛАД: ДОСВІД ЄВРОПИ
Стимулювання оптимізації шкільної мережі у сільській місцевості шляхом фінансових «пряників» — шлях, яким доволі успішно пройшла Молдова, де відповідний проект у 2010 — 2015 роках фінансував Світовий банк. Тамтешній досвід дуже схожий на український, але масштаб є значно меншим.
Польща більш схожа на Україну в плані розміру території та за кількістю населення. Польський досвід у цій, як і в багатьох інших галузях, став орієнтиром для українських реформаторів.
Польська модель передбачає децентралізацію зі збереженням потужної ролі місцевого самоврядування (порівняно з державою, з одного боку, і школою, з другого). Саме громади в Польщі ліквідують та відкривають школи, а також визначають їхні бюджети. Школа не є самостійною юридичною особою, вона входить до складу комунального господарства. Такий підхід доволі типовий для західних країн, де місцеве самоврядування зазвичай бере на себе більшість завдань, тоді як центральний уряд лише встановлює загальні норми, такі як розмір мінімальної та середньої зарплатні для вчителів.
Як і в усіх країнах, що проходили через цей процес, у Польщі закриття малих сільських шкіл зіткнулося з запеклим опором з боку суспільства. Конфлікт виникав буквально в кожній громаді. Саме завдяки цьому заощаджені від закриття шкіл бюджетні кошти в Польщі часто залишали на місцях, вкладаючи їх у консолідовані школи. Владі довелося шукати компромісів. Значну роль у процесі відіграли вчительські профспілки на всіх рівнях, до яких довелось дослухатись. Наприклад, вони наполягли на відкладенні процесу передачі громадам початкових шкіл.
Загалом же закриття шкіл у Польщі відбувалось паралельно зі зміною структури шкільної освіти: заклади розділяли на шестирічні початкові, трирічні гімназії та трирічні ліцеї. Щоправда, ліцеї як заміна традиційних закладів професійно-технічної освіти себе не виправдали, якість освіти там виявилась нижчою, і в результаті виграли громади, які саботували та затягували ініційовані урядом перетворення аж до того моменту, поки процес не розвернули назад. У цілому, експерти визнають, що і без того болючий процес закриття шкіл був додатково ускладнений паралельною реструктуризацією освіти.
Інший шлях уникнення конфлікту полягав у тому, що орган самоврядування не закривав школу, але передавав її іншим органам (асоціаціям), змінюючи її статус. Протягом 2007 — 2012 років так зробили з 500 початковими школами, яким загрожувало закриття. Проблема в тому, що на такі школи не поширюються загальнонаціональні стандарти щодо робочого часу та оплати праці вчителів.
Там, де влада обирає більш жорсткий адміністративний шлях, результати ще гірші. Свого часу в Угорщині уряд встановив жорсткі обмеження щодо чисельності класів у школах: протягом року школи повинні були різко укрупнити класи. Як наслідок сьогодні серйозний брак освіти, особливо для малозабезпечених ромських дітей у бідних селах, доводиться компенсувати силами громадського сектору: НУО створюють вечірні «училища» (tanodak), які допомагають учням надолужити те, чого їм не дають у офіційній школі.
***
Урбанізація та демографічний спад роблять необхідною корекцію мережі сільських шкіл, створеної в іншу епоху для інших соціальних умов. Випробуваний рецепт, яким із різними варіаціями скористалась більшість європейських країн, полягає в закритті малих шкіл або пониженні їхнього статусу і перенесенні акценту на «опорні» школи з кращим рівнем оснащення, навчальних матеріалів і більш кваліфікованими педагогами. Передбачається, що це не лише економитиме суспільні видатки та підвищить якість освіти, а й сприятиме вирівнюванню шансів на вертикальну соціальну мобільність сільської та міської молоді. Однак реформа не може вичерпуватися цими заходами, особливо враховуючи, що сьогодні відомий і їх «темний бік».
