Не існує поганих і хороших форм державного управління. Все, зрештою, залежить від того, наскільки вони прийнятні для того чи іншого народу в той чи інший період його розвитку. Наявна в Україні адміністративно-територіальна система відверто архаїчна. Заснована на початку 1930-х рр., вона, насамперед, була покликана забезпечити тотальний політичний контроль над населенням країни. Міркування економічних інтересів мали тоді вторинний характер. Показово, що першим проявом нової тоді адміністративно-територіальної системи стало організаційне забезпечення найбільшої трагедії українського народу — Голодомору 1932—1933 рр. Тому її заміна, створення принципово нової конструкції — справа цілком очевидна і необхідна. Як правило, в цьому контексті згадуються федералізація та децентралізація. Спробуймо уважніше придивитися до цих термінів крізь призму української історичної ретроспективи.
На теренах України застосування федералізму в цілому доволі епізодичне. Хіба що можна назвати період Київської Русі та, частково Великого князівства Литовського, коли на просторах сучасної України існувала свого роду федерація майже незалежних князівств, об’єднаних спільною князівською династією, літературною мовою, вірою, до певної міри правом, військовою організацією, грошовими одиницями. Але та давнина навряд чи може стосуватися сьогоднішнього дня бодай через нерозвиненість та відверту інтуїтивність застосовуваних форм державного управління.
Натомість в усі подальші періоди українські землі належали до, кажучи по-сучасному, унітарних держав. За винятком півдня, де володарювало Кримське ханство — автономна складова Османської імперії. Втім, особливості її устрою — окрема тема. Нас все ж таки більше цікавить Річ Посполита і Російська імперія. Обидві прагнули до уніфікації свого державного устрою. Але якщо перша була шляхетською демократією, то друга — автократична (з відомими, на жаль, переважно не реалізованими прагненнями частини правлячих кіл до перетворення на європейську державу).
Українська козацька держава значною мірою віддзеркалювала державний устрій Речі Посполитою в сенсі панування козацької демократії та козацького ж самоврядування на всіх ієрархічних рівнях. Зрозуміло, що йдеться про станову демократію, але іншої тоді не існувало. А ще Гетьманщина фактично повністю успадкувала інституції Магдебурзького права, що встановлювало міське самоврядування. Більше того, зняла деякі обмеження щодо участі в ньому місцевого некатолицького населення. Магдебургія діяла на українських землях понад чотири століття, починаючи від чотирнадцятого і до кінця вісімнадцятого. Таке довге застосування суттєво вплинуло на характер і звички місцевих мешканців, що вдаються взнаки й сьогодні. Головне, що приваблювало в Магдебурзькому праві, робило його таким доцільним — значна автономія від держави і здатність вирішувати самим переважну більшість питань щоденного життя. По суті, державні правителі тих часів залишали за собою дуже обмежене коло питань: загальні зверхності над своїми підданими, зокрема щодо судочинства (але на договірних засадах і з окремими становими судами), оборони (але ж з участю городян), право отримувати фіксований відсоток податку, який збирався знизу — тобто всі гроші спочатку надходили до скарбниці громади, а вже звідти йшли наступні виплати. Застосовувались також своєрідні акцизи та деякі преференції, пов’язані з питаннями реалізації прав власності. Решта питань, тобто їх абсолютна більшість, належала до компетенції міста, яке вирішувало їх за допомогою виборного органу самоврядної влади — магістрату. Такі вольності разом із традиційним козацьким самоврядуванням суперечили сутності російської автократичної держави. Тому хоч і не одразу, але вона зробила все, щоб ліквідувати небезпечний (з її точки зору) приклад геть інших підходів до побудови й функціонування влади, пригнітивши українську та, водночас, європейську традицію побудови місцевої влади знизу. Це до питання, чи можливе у нас місцеве самоврядування.
Не від хорошого життя, під тиском потужних внутрішніх чинників затяті вороги попереднього царського режиму, та при цьому ще більші централісти — більшовики пішли на небачений крок — визнали ідею федерації на засадах права народів на самовизначення. Але, насправді, комбінуючи військові й політичні засоби, вони створили ледь не класичну східну деспотію, де від федерації залишилася хіба що назва, а місцеве самоврядування було ліквідовано. З цього приводу останній лідер Радянського Союзу Михайло Горбачов якось зазначив під час зустрічі з бунтівними литовцями: «Ви ж у федерації ніколи не жили!»
Утім, сьогодні на практиці наша північно-східна сусідка лише за формою виглядає як федерація й надалі прагнучи вирішувати більшість питань із Москви. Така собі реінкарнація підходів до побудови СРСР. Виникає запитання: як нинішня російська держава набирається нахабства, щоб пропонувати іншим те, що сама ж дискредитувала. У цьому разі — ідею федеративного устрою держави. Можна було б зрозуміти, якби щось подібне висунула країна, яка може апелювати до власного успішного досвіду.
Проте якраз останні з такого роду порадами не поспішають. Може, й тому, що Європа знає лише один випадок створення федерації «зверху» — в Бельгії. Але то невдалий приклад: щонайменше, його наслідків не хотілося б бачити в Україні. Адже, за особистим спостереженням, у тій країні бельгійським є лише шоколад, пиво, футбол та король. Все решта — фламандське та валлонське. Може, про таке стосовно України мріють у Кремлі?
В Україні більш-менш системно до питання можливості застосування федерації в державному управлінні підійшов Михайло Грушевський. У Конституції УНР, ухваленій з його подачі в останній день існування Центральної Ради, передбачалося утворення федеральних земель. Але так ніколи й не сталося, а сумна доля Української держави періоду революційних подій 1917—1921 рр. лише нагадує про утопічність запропонованого варіанта її розбудови. Власне, десятиліттями в Україні до цього питання повертатися не було сенсу аж до нової спроби проголошення незалежності наприкінці ХХ ст. Ідею побудови України на засадах федерації висловлював свого часу В’ячеслав Чорновіл. Але, крім загальний фраз, далі справа у нього так і не пішла, а згодом відомий український політик дезавуював власне попереднє бачення. Так само, як і Леонід Кучма своїми заявами зразка першої половини 1994 р.
Більш-менш розгорнуто ідею фактичної федералізації представлено у пропозиціях із реформування адміністративно-територіального устрою Сергія Гриневецького. Замість двадцяти чотирьох областей він пропонував утворити вісім потужних адміністративно-територіальних утворень. На його думку, це мало забезпечити чітку вертикаль виконавчої влади, консолідацію фінансових ресурсів, скорочення бюрократичного апарату, зміцнення внутрішніх регіональних зв’язків. Однак опоненти такої позиції стверджували, що запропонована система більше орієнтувалася на реформування за принципом «зверху вниз». Головне, що вона концентрувалася на регіональному об’єднанні, а не на базовому. Тобто, по суті, все зведеться до того, що регіональна правляча верхівка посідатиме місце, подібне до київського, у кращому разі. Постає питання: і кому це потрібно?
Натомість існує інший шлях — децентралізація влади. Ще в другій половині позаминулого століття один із засновників українського руху Михайло Драгоманов висунув ідею вільної громади як альтернативу централізаторству Москви. Щоправда, він також використовував поширені тоді ідеї федерації, але головний наголос зробив на вільній громаді, яка й мала би «знизу» визначати відносини громадянина і держави. Решта питань — другорядні. Головні свої сподівання науковець та громадський діяч покладав на щойно створені протооргани місцевого самоврядування — земства й міські думи як такі, що відповідають як українським, так і європейським традиціям здійснення влади на місцях за допомогою того, що ми нині називаємо самоорганізацією населення. І хоч автор мав на увазі задоволення, найперше, тогочасних українських національних прагнень, його пропозиція насправді мала універсальний характер, адже передбачала децентралізацію всієї Російської імперії. Фактично, після Кирило-Мефодіївського товариства, то була перша публічно сформульована політична мета українців. Важливо, що вона добре узгоджувалася з потенційними прагненнями до визволення інших народів, у тому числі російського.
З огляду на карколомний перебіг подій в Україні, реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади стає невідворотною. Це — питання виживання та осучаснення Української держави. І її повернення до власних традицій теж. Що ж до Росії, то їй варто було б, насамперед, розібратися з проблемами свого державного устрою, перш ніж давати якісь поради.
